Wirtschaft : Was macht Staat, Herr Papier?

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts über Rente, Rürup und den Bundesrat als Hindernis

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Herr Papier, wir haben Ihnen zu unserem Gespräch unsere Renteninformationen mitgebracht. Dort steht, welche Rentenansprüche wir bis heute erworben haben, und wie hoch unsere Renten später wahrscheinlich sein werden. Wie verlässlich sind diese Auskünfte, können wir uns auf das Grundgesetz berufen, wenn die Regierung unsere Rentenansprüche kürzen will?

Zunächst die gute Nachricht: Wer eigene Beiträge in die Sozialversicherung einzahlt und damit eine Rechtsposition aufbaut, kann darauf vertrauen, dass diese Rechtsposition verfassungsrechtlichen Schutz genießt. Die Rentenanwartschaften sind Eigentum im Sinne des Grundgesetzes. Der Gesetzgeber kann also nicht völlig frei schalten und walten.

Und die schlechte Nachricht?

Der Gesetzgeber darf die Renten einschränken, und zwar nicht nur für die Zukunft, sondern auch die bereits erworbenen Rechtspositionen. Das kann nötig und gerechtfertigt sein, um das System insgesamt zu erhalten. Sonst hätten die Versicherten zwar auf dem Papier einen rechtlichen Anspruch, aber der wäre nichts wert, wenn die Sozialversicherung insgesamt zusammenbricht.

Wie weit darf der Gesetzgeber gehen? Kann es sein, dass wir Beiträge zahlen, aber später keine Rente bekommen?

Nein, das geht nicht. Sonst wäre der Eigentumsschutz eine leere Hülle. Bei seinen Reformen muss der Gesetzgeber aber bestimmte verfassungsrechtliche Vorgaben beachten: etwa den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, des Vertrauensschutzes, das Gleichheitsgebot und den Schutz von Ehe und Familie.

Die RürupKommission empfiehlt, dass wir künftig bis 67 arbeiten sollen. Wäre auch eine Rente mit 70 zulässig?

Aus dem Grundgesetz kann man keine exakte Altersgrenze ableiten. Aber auch das Renteneintrittsalter muss mit der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes vereinbar sein. Mit der Altersgrenze bestimmt der Gesetzgeber mittelbar auch die Länge der Rentenlaufzeiten und damit Wert und Umfang der Eigentumsposition. Allerdings kann man aus dem Eigentumsschutz des Grundgesetzes nicht herleiten, dass alles so bleiben muss, wie es jetzt ist.

Könnte man Ost-Rentnern stärkere Einbußen zumuten als Rentnern aus den alten Bundesländern?

Nein. Die Rechtspositionen in der Rentenversicherung sind vor allem deshalb geschützt, weil die Versicherten eigene Beiträge gezahlt haben. Soweit das bei einem Rentner weniger der Fall ist als bei einem anderen, ist zu differenzieren. Aber der Maßstab ist dann nicht Ost/West, sondern die Frage, ob jemand Ansprüche aus eigenen Leistungen aufgebaut hat oder nicht.

Wie steht es denn mit dem Schutz von Eigenleistungen der jungen Versicherten? Wer heute 30 Jahre alt ist, wird sehr viel mehr in die Rentenversicherung einzahlen als er später herausbekommt. Ist das noch verfassungsrechtlich gedeckt?

Die Verfassung schützt sozialversicherungsrechtliche Ansprüche nicht in einer bestimmten Höhe und gibt auch keine bestimmte Rentenformel vor. Die Eigentumsgarantie gewährleistet nicht, dass jeder die eingezahlten Beiträge auch in voller Höhe wieder herausbekommt.

Was ist denn eine Rentenanwartschaft dann überhaupt noch wert?

Sie ist nicht in jeder Hinsicht mit einem Anspruch aus der privaten Lebensversicherung vergleichbar. Die sozialversicherungsrechtlichen Ansprüche bestimmen sich nicht nur nach der Eigenleistung der Versicherten, sondern werden auch von der sozialen Umverteilung beeinflusst. Deshalb heißt es ja auch Sozialversicherung.

Ist unser System als Ganzes verfassungsrechtlich geschützt? Darf der Gesetzgeber von heute auf morgen das ganze Sozialsystem komplett umbauen?

Die Verfassung zwingt den Gesetzgeber nicht, ein einmal begründetes System für alle Zeiten fortzusetzen. Aber ein strikter Systemwechsel wäre verfassungsrechtlich nicht zulässig ohne ausreichend lange Übergangsfristen. Denn die bereits erworbenen Rechte und Anwartschaften müssen berücksichtigt und geschützt werden.

Ginge der Systemwechsel in der Krankenversicherung leichter als in der Rentenversicherung?

In der Krankenversicherung sind keine vergleichbaren Anwartschaften aufgebaut worden. Was ich in die gesetzliche Krankenversicherung eingezahlt habe, ist dadurch abgegolten worden, dass ich den Versicherungsschutz bekommen habe. Hier ist der Systemwechsel von Verfassung wegen unter Eigentumsgesichtspunkten einfacher als in der Rentenversicherung. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes sind aber auch hier zu wahren.

Einer Ihrer Kollegen, der Bundesverwaltungsrichter Uwe Berlit, hält die im Rahmen der Hartz-Reform geplante Arbeitspflicht von Hilfeempfängern für verfassungswidrig. Darf der Gesetzgeber die soziale Grundsicherung - die heutige Sozialhilfe, das künftige Arbeitslosengeld II – daran knüpfen, dass der Empfänger Gegenleistungen bringt?

Da die Sozialhilfe nicht aus eigenen Beiträgen aufgebaut, sondern vom Staat gewährt wird, ist der Gesetzgeber bei der Umgestaltung sehr viel freier und kann daher auch die Voraussetzungen für die Gewährung von Sozialhilfe verschärfen.

Dürfte der Gesetzgeber die Sozialhilfe oder das künftige Arbeitslosengeld II auch ganz abschaffen?

Nein. Das Sozialstaatsprinzip und Artikel 1 des Grundgesetzes – der Schutz der Menschenwürde – verpflichten den Gesetzgeber, Menschen in individuellen Notlagen so zu unterstützen, dass sie ein Leben führen können, das der Würde des Menschen entspricht. Aber die Verfassung sagt nichts über Art und Höhe der Hilfe.

Das heißt: Wer arbeiten könnte und sich weigert, dem könnte die Sozialhilfe gestrichen werden?

Ja, aber das ist doch heute schon möglich. Die verfassungsrechtlich relevante Frage ist nur, wo die Grenzen der Zumutbarkeit liegen.

Im Urteil über die Pflegeversicherung aus dem Jahr 2001 haben Sie dem Gesetzgeber aufgetragen, über eine familienfreundlichere Ausgestaltung der Sozialversicherung nachzudenken. Im Prüfauftrag für die Rürup-Reformkommission ist davon aber keine Rede. Werden Ihre Vorgaben missachtet?

Ich habe weder in der Regierungserklärung noch in dem Prüfauftrag für die Rürup-Kommission einen Hinweis darauf gefunden, dass die Regierung unseren Prüfauftrag insbesondere für die Rentenversicherung aufgenommen hat.

Ärgert Sie das?

Es wundert mich. Wir haben dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 31. Dezember 2004 gesetzt. Diese Frist wirkt in der Pflegeversicherung unmittelbar. Das heißt, wenn der Gesetzgeber bis dahin die besondere Leistung der Familien - die Kindererziehung - nicht bei der Beitragszahlung berücksichtigt, dürfen überhaupt keine Beiträge für die Pflegeversicherung mehr erhoben werden. Aber hinsichtlich der anderen Zweige der Sozialversicherung haben wir nur einen Prüfauftrag erteilt. Der Gesetzgeber muss bis zum 31. Dezember 2004 prüfen, ob die Vorgaben in der Entscheidung zur Pflegeversicherung auch für die anderen Sozialversicherungssysteme zu gelten haben.

Können wir ab dem 1. Januar 2005 unsere Zahlungen an die Rentenversicherung einstellen, unter Berufung auf das Bundesverfassungsgericht?

Das möchte ich Ihnen nicht raten. Im Übrigen darf ich Ihnen ja ohnehin auch gar keine individuellen Rechtsauskünfte geben.

Ob Rürup oder Hartz, immer mehr Entscheidungen werden am Parlament vorbei getroffen, in Kommissionen, im Koalitionsausschuss oder in so genannten Konsensgesprächen. Greift das die Substanz des Bundestages an?

Der Deutsche Bundestag ist das einzige Verfassungsorgan, das unmittelbar demokratisch legitimiert ist. Es ist auf Bundesebene das einzige Verfassungsorgan, das aus allgemeinen Wahlen hervorgeht. Wir beobachten derzeit in der Bundesrepublik eine gewisse Entparlamentarisierung.

Was meinen Sie damit konkret?

Immer mehr Entscheidungen von wirklich zentraler Bedeutung werden von außerparlamentarischen Gremien und Kommissionen getroffen. Zwar verabschiedet der Bundestag die Gesetze nach wie vor formal. Aber er ist an der Substanz der Entscheidungen immer weniger beteiligt. Die Weichenstellungen fallen dann beispielsweise in einer Hartz-Kommission. Wenn diese Entwicklung fortschreitet, nimmt unser ganzes parlamentarisches System Schaden. Ich halte das für sehr bedenklich.

Brauchen wir angesichts dieser Verfassungswirklichkeit eine Reform der Verfassung? Sie haben selber von einer Reform an Haupt und Gliedern gesprochen. Kann eine Verfassungsreform dem Parlament wieder zu mehr Einfluss verhelfen?

Nur zum Teil. Die schleichende Verlagerung von Kompetenzen weg vom Parlament auf außerparlamentarische Gremien kann man nicht durch eine Verfassungsänderung beenden. Hier müssen sich das politische Bewusstsein und die Staatspraxis ändern.

Wie stellen Sie sich das vor?

Die Entmachtung des Bundestages ist größtenteils selbst verschuldet. Wer hindert einen Abgeordneten daran, sein Mandat verantwortungsvoll wahrzunehmen? Niemand. Aber ich glaube, dass die Fraktionen inzwischen selbst erkannt haben, dass ein Umdenken nötig ist. Die Abgeordneten haben immer weniger Verständnis dafür, dass wichtige politische Weichenstellungen nicht in den Fraktionen, nicht im Parlament oder in den Ausschüssen getroffen werden, sondern in externen Kommissionen und dass das Parlament die Ergebnisse nur noch durchwinkt.

Wie könnte man die Position der Abgeordneten stärken?

Möglicherweise unter anderem durch eine Veränderung des Wahlrechts hin zu einer stärkeren Persönlichkeitswahl. Ich könnte mir sogar die Einführung eines Mehrheitswahlrechts in Deutschland vorstellen. Eine Persönlichkeitswahl anstelle der Listenwahl stärkt tendenziell die Stellung des einzelnen Abgeordneten im Verhältnis zu seiner Partei.

Im Oktober wird schon wieder eine neue Kommission eingesetzt, die Bund-Länder-Verfassungskommission. Wo und wie muss der Föderalismus in Deutschland reformiert werden?

Der Föderalismus hat eine sehr eigentümliche Entwicklung genommen. Die Länder, vor allem die Landesparlamente, verlieren immer mehr an Bedeutung. Dagegen gewinnt der Bundesrat an Einfluss hinzu.

Was ist daran so schlecht?

Fast alle gesetzgeberischen Entscheidungen, die gesamtgesellschaftliche Bedeutung haben, werden heutzutage in einer Art stillen, informellen Allparteienkoalition vorab besprochen und geregelt. Darum wundert es mich nicht, wenn bei Reformen immer nur der kleinste gemeinsame Nenner herauskommt. Alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien sind in einem oder mehreren Bundesländern in Koalitionen an Landesregierungen beteiligt und wirken damit über den Bundesrat an der Gesetzgebung mit. Das Ergebnis liegt auf der Hand. Unser Staat leidet unter Reformhemmnissen und Steuerungsproblemen.

Wie wollen Sie das ändern?

Die Rolle des Bundesrates und sein Einfluss müssen zurückgeschraubt werden. Der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze beträgt mittlerweile über 60 Prozent. Das ist viel zu hoch. Man könnte und sollte den Ländern stattdessen wieder mehr eigenständige Gesetzgebungsbefugnisse und größere Finanzautonomie übertragen. Ich bin allerdings der festen Überzeugung, dass eine Stärkung des föderalen Prinzips letztlich nur Erfolg haben kann, wenn gleichzeitig das Bundesgebiet neu gegliedert wird.

Es führt kein Reformweg an einer Neugliederung vorbei?

Es muss deutlich weniger, dafür aber ähnlich leistungsstarke Bundesländer geben. Ohne eine Neuordnung des Bundesgebietes ist unser Föderalismus dauerhaft nicht lebensfähig.

Wie soll das gehen? Über eine Neugliederung wird seit Jahrzehnten geredet, aber nichts ist geschehen. Die Vereinigung von Berlin und Brandenburg ist gescheitert, obwohl alle Umstände für die Fusion sprachen.

Ich bin kein politischer Phantast. Ich weiß, welche Schwierigkeiten einer Neuordnung der Bundesländer politisch entgegenstehen.

Wie soll der Umbau dann geschehen?

Eine große Lösung, die den deutschen Föderalismus zukunftssicher macht, geht nur über eine Änderung des Grundgesetzes. Der Weg über die künftige Bund-Länder-Verfassungskommission, der jetzt erwogen wird, setzt vorrangig auf die Entflechtung der Kompetenzen. Das betrifft nur einen Aspekt des Reformbedarfs.

Auch Bundespräsident Rau fordert einen Schritt zur Verfassungsreform. Er schlägt vor, den Bundespräsidenten künftig direkt vom Volke wählen zu lassen. Halten Sie das für richtig?

Eine Direktwahl ist sinnvoll in präsidialen Demokratien wie in Frankreich oder den USA, wo der Präsident auch politische Gestaltungsmöglichkeiten hat. Bei uns hat der Bundespräsident aber vor allem eine repräsentative Rolle. Das müsste sich wohl ändern, wenn er direkt vom Volk gewählt würde. Denn dann hätte er dieselbe demokratische Legitimation wie das Parlament. Aber ehrlich gesagt: Ich finde, unser Land hat derzeit wichtigere Probleme als die Direktwahl des Bundespräsidenten.

Das Gespräch führten Martin Gehlen, Heike Jahberg und Hermann Rudolph. Die Fotos machte Mike Wolff.

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