Föderalismusreform: Nach eigenen Regeln

Eines der weniger beachteten Ergebnisse der ersten Föderalismuskommission war, dass man in der zweiten (welche die Schuldenbremse beschloss) auf die sogenannten sachverständigen Mitglieder verzichtete: Die Politik wollte ohne Professoren auskommen. In der ersten Runde hatte noch eine ausgewählte Schar von Juristen, Ökonomen und Politologen mitwirken dürfen. Ihr Einfluss allerdings war begrenzt, bei den Pragmatikern aus der Politik standen sie unter Theorieverdacht. Noch schwerer wog aber wohl, dass den Politikern die aus der wissenschaftlichen Beschäftigung mit der Wirklichkeit des bundesrepublikanischen Föderalismus gewonnenen empirischen Befunde gelegentlich missfielen. Zu den wissenschaftlichen „Störenfrieden“ zählte auch Fritz W. Scharpf, und es ist daher kein Wunder, dass sein Fazit zur Föderalismusreform von 2005 zwiespältig ausfällt. Er glaubt, dass bei gutem Willen und mehr Kompromissbereitschaft auf allen Seiten deutlich mehr hätte erreicht werden können.

In seiner Bilanz (die auch ein Resümee von 40 Jahren Beschäftigung mit dem Thema ist) zeigt sich der frühere Direktor am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung als Anhänger eines Bundesstaats-Modells, das gern als Gestaltungsföderalismus bezeichnet wird und auf größere Autonomie der staatlichen Ebenen zielt. Scharpf glaubt jedoch nicht, dass man die in 40 Jahren des kooperativen Föderalismus zum Dickicht geratene Verflechtung von Bund und Ländern wieder in einen idealisierten Urzustand der möglichst weitgehenden Trennung zurückdrehen kann. Zumal er mit Recht darauf verweist, dass diese Verflechtung im Prinzip schon im Grundgesetz von 1949 angelegt war, auch wenn erst die Reformen der 60er Jahre die enge Verzahnung brachte, die man heute allgemein als Problem erkennt. Aus der „Politikverflechtungsfalle“, von Scharpf schon vor 30 Jahren beschrieben, führt der Weg nur heraus, wenn man diese Verflechtung flexibler organisiert, um mehr Gestaltungsspielraum auf beiden Ebenen zu bekommen und die Blockadeanfälligkeit des Systems zu verringern. Eine weitere Zuspitzung in die unitarische Richtung empfiehlt Scharpf dabei nicht: „Wenn einheitliche Regeln überall passen sollen, dann passen sie nirgends richtig“, so lautet einer der Kernsätze.

Scharpfs Idealvorstellung von Landespolitik ist die einer möglichst eigenständigen Regionalpolitik im nationalen und europäischen Rahmen: „Was bisher fehlt, ist die Möglichkeit einer Konzertierung wirtschaftspolitischer, arbeitsmarktpolitischer, bildungspolitischer, forschungspolitischer und umweltpolitischer Maßnahmen im Lichte der unterschiedlichen Probleme und Chancen der deutschen Regionen im europäischen Standortwettbewerb.“

Der Prototyp eines gestaltungswilligen Ministerpräsidenten ist für Scharpf immer noch Lothar Späth, auch Edmund Stoiber, Roland Koch oder Erwin Teufel fallen in diese Rubrik (man wird auch Kurt Beck dazuzählen können). Allerdings gibt es auch den Gegentyp, in einigen der „schwachen“ Länder haben die Verantwortlichen den Autonomieanspruch, die Basis jeder eigenständigen Landespolitik, wohl weitgehend aufgegeben. Ihnen genügt das Verwalten, das Umsetzen von Vorgaben aus Berlin und Brüssel. Damit ist auf Länderebene zweifellos eine Asymmetrie gegeben, die – so lautet eine der Thesen Scharpfs – bei künftigen Reformen in Rechnung gestellt werden muss. Der Spielraum für den Bund und die stärkeren Länder kann also nur erhöht werden, wenn die schwächeren Länder dabei nicht ins Abseits geraten.

Die Analyse der Probleme lässt Scharpf in vier konkrete Vorschläge münden, die eine dritte Föderalismuskommission (die wohl spätestens 2011 kommen wird) berücksichtigen sollte. Da ist zuerst die (ansatzweise bereits in der ersten Föderalismusreform 2006 vereinbarte) Möglichkeit von Abweichungsrechten für die Länder auf vielen Feldern für eine autonomere Regionalpolitik. Neben der Raumplanung, dem Naturschutz und der Hochschulzulassung, wo das schon gilt, würden nach Scharpfs Vorstellung auch die öffentliche Fürsorge oder das gesamte Recht der Wirtschaft darunter fallen, die Krankenhauspolitik, das Lebensmittelrecht, der Straßenverkehr, auch die Gentechnik. Freilich müssten die abweichenden Regelungen auch „gemeinverträglich“ sein, also etwa andere Länder nicht benachteiligen oder die Intentionen der Bundesgesetzgebung nicht ins Gegenteil verkehren. Das ließe sich laut Scharpf durch verfassungsgerichtliche Kontrolle oder ein Widerspruchsrecht des Bundestags erreichen. Zweitens schlägt der Kölner Politologe vor, den Finanzausgleich nach der Wirtschaftskraft der Länder zu bemessen, nicht nach deren Steuerkraft wie bisher. Damit würde der Finanzausgleich stärker von der Steuerpolitik (bei denen Bund und Länder eng zusammengebunden sind) entkoppelt. Drittens fordert Scharpf mehr autonome Steuergesetzgebung der Länder, im Kern letztlich ein Zuschlags- und Abschlagsrecht bei der Einkommensteuer (das gibt es in den USA und selbst – auf Kommunalebene – in Schweden). Und schließlich plädiert Scharpf dafür, die Möglichkeiten des Bundes zu stärken, durch direkte Finanzhilfen in Länderaufgaben einzugreifen. So könnten finanzielle Nachteile der schwächeren Länder ausgeglichen werden, die bei der Nutzung von Steuerautonomie wohl eher zurückhaltend sein dürften. Theoretisch abgehoben klingt das nicht. Sondern fast schon pragmatisch.

Fritz Scharpf: Föderalismusreform – kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? Campus Verlag, Frankfurt am Main 2009. 174 Seiten, 24,90 Euro.