Reform des Finanzausgleichs : Alles wie bisher – die bessere Alternative

Bund und Länder suchen nach einer Lösung in den festgefahrenen Verhandlungen zum Finanzausgleich. Drei Leipziger Ökonomen sind der Ansicht, das Festhalten am Status quo wäre das beste Ergebnis.

Thomas Lenk, Philipp Glinka, Oliver Rottmann
Finanzausgleich ist eine Kunst.
Finanzausgleich ist eine Kunst.Foto: dpa

Mit Blick auf die immer schwieriger erscheinende Einigung in den Bund-Länder-Finanzbeziehungen findet am 16. Juni ein weiteres Treffen der Ministerpräsidenten mit den Verantwortlichen im Bund statt. Dies kann als letzte Gelegenheit gesehen werden, sich in den Verhandlungen über die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen und insbesondere die Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs noch in dieser Legislaturperiode zu einigen. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hat am 21. April auf den gemeinsamen Vorschlag der Ministerprädienten (MPK-Modell) vom Dezember mit einem eigenen Konzept (BMF-Modell) in detaillierter Form reagiert. Im BMF-Modell bleibt der horizontale Länderfinanzausgleich das Kernstück des föderativen Finanzausgleichssystems – auch wenn der bestehende Ausgleichstarif vereinfacht wird. Somit hält der Bundesfinanzminister grundsätzlich am unmittelbaren Länderfinanzausgleich mit Zahler- und Empfängerländern fest und erteilt dem von allen Ländern geforderten Umstieg auf einen Ausgleich im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung eine klare Absage. Einer zusätzlichen Erhöhung des Umsatzsteueranteils der Länder zu Lasten des Bundes stimmt er zwar zu; dies ist jedoch nur scheinbar ein Entgegenkommen, da er den Ländern finanzielle Gegenleistungen unter anderem nach der Tilgung des Fonds „Deutsche Einheit“ abverlangt. Die Abschaffung des Umsatzsteuervorwegausgleichs, die primär von Nordrhein-Westfalen gefordert wird, akzeptiert der Bundesfinanzminister in seinem Vorschlag. Jedoch würden dadurch die Volumina im Länderfinanzausgleich und bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen systembedingt wesentlich zunehmen.

Schäuble stellt sich gegen Ministerpräsidenten

Im fiskalischen Ergebnis unterscheidet sich das Finanzausgleichsmodell des Bundesfinanzministers nur geringfügig vom gemeinsamen Vorschlag der Länder. Eine Einigung vor der politischen Sommerpause erscheint dennoch sehr unwahrscheinlich. Der Ländervorschlag ist mit den Forderungen des Bundes und nach den jüngsten Äußerungen des Bundesfinanzministers in deutlicher Weise zurückgewiesen worden. Das BMF-Modell scheint wiederum mit den Positionen einiger Länder grundsätzlich unvereinbar zu sein. Eine Beibehaltung des öffentlichkeitswirksamen Länderfinanzausgleichs, die der Bundesfinanzminister richtigerweise fordert, widerspricht erkennbar den Interessen der derzeitigen Zahler-Länder. Politisch dürften die deutlich erhöhten Beiträge der Zahler-Länder im Länderfinanzausgleich schwer zu rechtfertigen sein, wenngleich sich die Gesamtbelastungen dieser Länder reduzieren würden. Vor allem die jüngere Historie zeigt, welches Konfliktpotenzial insbesondere die Volumina im Länderfinanzausgleich bergen. Im BMF-Modell wäre das Volumen im Jahr 2020 gegenüber dem (fortgeführten) bestehenden System signifikant höher.

Risiko Steuerschätzung

Zu einem neuen Verhandlungsrisiko dürften zudem die Ergebnisse der jüngsten Steuerschätzung führen. Demnach wurden die relativen Einnahmen Nordrhein-Westfalens für das Jahr 2020 im Vergleich zur vorausgegangenen Steuerschätzung deutlich nach unten korrigiert. Das Land wäre – anders als auf der Grundlage der Schätzergebnisse vom November 2015, die maßgeblich für die einstimmige Einigung der Länder auf eine gemeinsame Position gewesen ist – bereits im Jahr der Einführung eines der beiden diskutierten Reformmodelle Empfängerland. Das symbolisch wichtige politische Ziel, als Zahler-Land wahrgenommen zu werden, entfiele gemäß der neuen Datenbasis, und damit der offenkundig größte Verhandlungstreiber für Nordrhein-Westfalen.

Darüber hinaus bestehen deutliche Interessensdifferenzen bei den Forderungen des Bundesfinanzministers bezüglich der Regelungen außerhalb des Finanzausgleichssystems. Auch sind Gesetzesformulierungen der Bundesregierung nicht erkennbar. Erst wenn diese vorliegen, sind der Deutsche Bundestag, sein Finanzausschuss und gegebenenfalls ein Sonderausschuss in der Lage, den Vorschlag und seine Folgen für Bund, Länder und Gemeinden systematisch zu bewerten.  

 Bedeutungsloser Kompromiss

Der von den Ländern in zähen Verhandlungen getroffene Kompromiss wird in seiner jetzigen Form politisch nahezu bedeutungslos. Die neue Verhandlungsgrundlage bildet nunmehr das Modell des Bundesfinanzministers. Dass sich eine „Mischform“ aus beiden Vorschlägen kurzfristig finden lässt, erscheint unrealistisch. Schon im Beschlussvorschlag der Ministerpräsidentenkonferenz am 3.12.2015 betonen die Länder den Gesamtzusammenhang des von ihnen unterbreiteten Konzepts. Bei diesem Verhandlungsstand gewinnt die Beibehaltung des bestehenden Systems als alternative, vor allem aber am besten kalkulierbare Lösungsoption wieder deutlich an Relevanz.  

Der Bundesfinanzminister hat bereits erkennen lassen, dass auch diese Option für ihn denkbar wäre. Ein solches Szenario ist aus verschiedenen Gründen zu begrüßen. Das System ist durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der vergangenen Jahrzehnte juristisch weitestgehend bewertet worden und erfüllt finanzpolitisch seinen Zweck. Im Vergleich zum BMF-Modell weist es einige weitere Vorteile auf: Die Zweistufigkeit des horizontalen Ausgleichs entlastet den Länderfinanzausgleich spürbar – und damit das Volumen der politisch am meisten umstrittenen Ausgleichsstufe. Dennoch wäre die Solidarität zwischen den Ländern im fortgeführten bestehenden System aufgrund des vorgeschalteten Umsatzsteuervorwegausgleichs insgesamt höher. Die Zahler-Länder, die (mit Ausnahme Hamburgs) bereits durch die bestehenden Regelungen bei der Steuerzuordnung systematisch bevorteilt werden, würden im Länderfinanzausgleich ihrer föderalen Verantwortung im kooperativen System weiterhin in einem angemessenen Maß gerecht werden; die Klage einer zu hohen Belastung im geltenden System ist sachlich unbegründet.

Durch Artikel 107 im Grundgesetz ist ein angemessener Finanzkraftausgleich durch die Finanzverfassung vorgeschrieben. Eine Anschlusslösung an die zum 31.12.2019 auslaufenden Regelungen ist demnach zwingend erforderlich. Das bestehende System fortzuführen könnte sich angesichts der festgefahrenen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern als eine geeignete politische „Rückfalloption“ herausstellen. Hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Postulats der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ wäre dies zu begrüßen.

Thomas Lenk ist Direktor des Instituts für Öffentliche Finanzen und Public Management der Universität Leipzig. Philipp Glinka ist Mitarbeiter an diesem Institut. Oliver Rottmann ist Geschäftsführender Vorstand des Kompetenzzentrums Öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge e.V. an der Universität Leipzig.

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