Interview mit dem Chef des Bundeskartellamts: "Facebook darf seine Marktmacht nicht ausnutzen"

Er ist Bierherstellern auf der Spur, wenn sie ihre Preise absprechen, deckt Absprachen von Wurstproduzenten oder Zuckerherstellern auf und weist die Bahn beim Fahrkartenverkauf in ihre Schranken. Andreas Mundt (55) ist Präsident des Bundeskartellamts und als solcher qua Amtes Hüter des Wettbewerbs in Deutschland. Seit 2000 ist der Jurist, der vorher im Bundeswirtschaftsministerium und für die FDP gearbeitet hatte, bei der Behörde, seit 2009 leitet er das Amt. Sein Job: Kartelle zerschlagen, Missbrauch von Marktmacht verhindern. Immer wichtiger werden dabei das Internet und die großen Konzerne wie Facebook, Google und Amazon. Wie erfolgreich die Behörde war, wird Mundt in dieser Woche mitteilen. Dann legt er den Jahresbericht seiner Behörde vor. Das Bundeskartellamt hat seinen Sitz im ehemaligen Bundespräsidialamt in Bonn.

Herr Mundt, haben Sie mit dem Deutschen Fußball-Bund vor der Europameisterschaft Frieden geschlossen?

Wenn Sie auf unser Verfahren zur Ticketvergabe anspielen: Das Verfahren läuft noch.

Der DFB hatte die Vergabe von EM-Tickets aus seinem Kontingent davon abhängig gemacht, dass die Fans dem kostenpflichtigen „Fan Club Nationalmannschaft“ beitreten.

Ja, um diese Kopplung geht es. Auch wenn der Fußballbund nun anbietet, dass die Fans, die nicht zum Zuge gekommen sind, die Mitgliedsgebühren zurückerhalten können, werden wir unser Verfahren fortführen und grundsätzlich prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche Kopplung zulässig ist.

Mit Fußball lässt sich viel Geld verdienen, das hat auch die Vergabe der Fernsehrechte für die Bundesliga gezeigt. Erstmals hat jetzt Amazon ein Bein in der Tür. Wie finden Sie das?

Wir haben im Vorfeld der Auktion der Fernsehrechte festgelegt, dass nicht mehr ein Sender alle Live-Übertragungsrechte exklusiv bekommen darf. Unsere Vorgaben wurden eingehalten. Sky hat jetzt nicht mehr alle Live-Rechte, die Welt ist bunter geworden, und es sind auch neue Player dabei. Das kann der Sache nur gut tun.

Auch dass ein Großkonzern wie Amazon mitmischt?

Amazon ist neu auf dem Markt der Bundesliga-Radio-Rechte. Wir haben gegen niemanden etwas, der neu in den Wettbewerb eintritt. Wettbewerb belebt das Geschäft, das gilt auch für Amazon.

Amazon baut sehr zielstrebig sein Angebot für Prime-Kunden aus. Vom kostenlosen schnellen Versand von Online-Artikeln, über das Streaming, das Bundesliga-Radio bis hin zur schnellen Lieferung von Lebensmitteln hier in Berlin. Können Sie als Wettbewerbsbehörde bei einem solch schnellen branchenübergreifenden Wachstum überhaupt noch mithalten?

Amazon erschließt verschiedene Bereiche und verbindet sie miteinander. Das ist keine wirklich neue Unternehmensstrategie, Amazon setzt sie nur sehr effektiv um. Ich kann die Unbehaglichkeit gegenüber einem solchen Wachstum nachvollziehen, aber eine wettbewerbsrechtliche Prüfung folgt klaren Kriterien: Wir schauen uns die jeweiligen Märkte an, auf denen ein Unternehmen tätig ist, und prüfen, ob dort Probleme für den Wettbewerb entstehen. Die Lieferung von Lebensmitteln hat zunächst einmal wenig mit dem wettbewerblichen Umfeld beim Streaming von Filmen zu tun. Trotzdem müssen wir auch das gesamte Angebot und die Finanzkraft des Unternehmens berücksichtigen.

Ermitteln Sie derzeit gegen Amazon?

Wir haben ein Verfahren gegen Amazon Marketplace abgeschlossen. Amazon hatte seinen Händlern untersagt, ihre Waren anderswo im Internet günstiger anzubieten als auf dem Amazon-Marktplatz. Nach unserer Intervention ist Amazon hiervon abgerückt – übrigens nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa. Weitere Verfahren haben wir derzeit nicht. Und hypothetische Fälle löse ich nicht.

"Viele Nutzer ziehen wiederum viele Nutzer an"

Sich einzelne Märkte anzuschauen, hat in der alten Welt gut funktioniert: Schienen, Aufzüge, Lebensmittelhandel – das sind klare Bereiche. Aber was ist mit Google oder Facebook? Passt das Wettbewerbsrecht von 1958 hier denn noch?

Doch, im Großen und Ganzen schon. An einigen Stellen sind aber Anpassungen sinnvoll. In diesem Jahr steht eine Gesetzesnovelle an und in diesem Rahmen haben wir einige neue Regelungen angeregt. In der Internet-Welt gibt es einige Phänomene, die es besonders zu beachten gilt.

Welche?

Etwa den Netzwerk-Effekt: Viele Nutzer ziehen wiederum neue Nutzer an. Wenn Sie bei einem sozialen Netzwerk sind, wollen Sie, dass Ihre Freunde auch da sind. Oder wenn eine Internet-Plattform zum Beispiel zur Wohnungssuche viele Nutzer hat, zieht das mehr Anbieter an. Je mehr Anbieter da sind, desto attraktiver wird die Plattform wiederum für die Nutzer. Wichtige Bereiche der Internet-Ökonomie haben dadurch eine Tendenz hin zu einer Konzentration der Märkte und hin zu wenigen großen Unternehmen.

Was heißt das für Sie?

Wettbewerbsschutz im Internet bedeutet vor allem, die Märkte für Wettbewerber, neue Unternehmen und neue Geschäftsmodelle offen zu halten. Wir wollen die Dynamik der Internetwirtschaft ja nicht abwürgen, sondern erhalten und befördern. Es geht um schwierige und neue Fragen, deshalb haben wir im Bundeskartellamt auch im vergangenen Jahr einen Think Tank Internet eingerichtet.

Wie viele Leute sind das?

Im Kern sind dies sechs Kollegen, die von anderen Mitarbeitern des Hauses unterstützt werden. Die machen das extrem konzentriert und fokussiert. Die Arbeit des Think Tank ist auch in die Vorschläge zur Novelle des Wettbewerbsrechts eingeflossen.

Welche Verbesserungen erhoffen Sie sich?

Die Übernahme von Whatsapp durch Facebook wäre beispielsweise beinahe aus der wettbewerbsrechtlichen Prüfung gefallen, weil Whatsapp zu dem Zeitpunkt der Übernahme zwar schon viele Nutzer, aber kaum Umsätze erzielt hatte. Hier soll es Änderungen geben. Eine andere Frage ist: Was macht man mit Märkten, auf denen kein Geld fließt, sondern auf denen man zum Beispiel mit Daten bezahlt? Genauso wie die Frage, welche Kriterien bei der Bewertung von Marktmacht im Internet zu berücksichtigen sind. Dabei geht es um die Netzwerkeffekte, Big Data oder die Frage, ob die Kunden mehrere Plattformen nutzen oder nur eine. Meines Wissens werden wir das erste Land sein, das bald solche gesetzliche Wettbewerbsregeln für die Internetwirtschaft hat.

Sie haben ein Verfahren gegen Facebook eröffnet, in dem es um Datenschutz geht. Sind Sie jetzt auch Datenschützer geworden?

Nein. Facebook erhebt Daten von seinen Nutzern und nutzt diese kommerziell...

Für die Werbung?

Genau. Wir führen ein sogenanntes Missbrauchsverfahren. Zunächst einmal müssen wir prüfen, ob Facebook marktbeherrschend ist...

Was denn sonst?

Als rechtsanwendende Behörde müssen wir das sorgfältig prüfen. Aber sollte Facebook marktbeherrschend sein, dann darf das Unternehmen seine Marktmacht nicht ausnutzen. Sollten wir feststellen, dass sich Facebook gegenüber den Kunden im Rahmen der Datenerhebung und -verwertung missbräuchlich verhält, könnten wir gegebenenfalls Änderungen erwirken. Aber wir stehen mit unserer Prüfung erst ganz am Anfang.

Google arbeitet am selbstfahrenden Auto. Verschläft die deutsche Industrie hier schon wieder ihre digitale Zukunft?

In ersten Runde im digitalen Wettbewerb waren wir etwas langsam, das stimmt. Es kommt deshalb jetzt vor allem darauf an, die nächste Runde zu gewinnen. Am Anfang ging es um das Geschäft mit den Nutzern, jetzt steht die Industrie im Zentrum. Industrie 4.0 ist ein Megathema, auch für die mittelständische Wirtschaft. Ich habe den Eindruck, dass wir sehr schnell aufholen. Auch die Bundesregierung schiebt das Thema an, forciert den Breitbandausbau…

Ist es richtig, dass die Telekom den Internetausbau praktisch alleine machen darf?
Alle sind sich einig, dass es schnell gehen soll. Der Glasfaserausbau kommt nur langsam voran, er wird aber immerhin von verschiedensten Anbietern weiter vorangetrieben. Das sogenannte Vectoring der Telekom über Kupferkabel ist eine kurzfristiger zu realisierende Übergangstechnologie. Wir brauchen eine gute digitale Infrastruktur. Wir haben Autobahnen in strukturschwachen Gegenden gebaut, um die Regionen anzuschließen. Dasselbe ist beim Internetausbau nötig. Nur: Die Autobahn baut der Staat, das Netz bauen private Unternehmen, und die müssen darauf achten, dass sich das rechnet. Wichtig ist hier nur, dass das Vectoring nicht späteren Glasfaserausbau unmöglich macht.

"Bei der Milch tragen die Bauern das ganze Risiko"

Sprechen Sie eigentlich noch mit Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel?
Ja, natürlich. Häufiger. Warum?

Hat er Sie angerufen, bevor er Sie überstimmt hat und Edeka die Übernahme von Kaiser's Tengelmann per Ministererlaubnis ermöglicht hat?
Nein, darum geht es auch nicht. Die Ministererlaubnis hat eine andere Zielrichtung als unsere Fusionskontrolle. Wir prüfen die Auswirkungen einer Fusion auf den Wettbewerb. Mit der Ministererlaubnis ist unsere Entscheidung nicht korrigiert worden. Der Minister ist zu der Auffassung gelangt, dass es in diesem Einzelfall andere schwerwiegende Gründe gibt, die unsere wettbewerbsrechtlichen Bedenken überwiegen. Die Erlaubnis wurde unter strengen Auflagen zur Sicherung von Arbeitsplätzen und Mitbestimmung erteilt.

Edeka darf nach der Ministererlaubnis die Kaiser’s Tengelmann-Filialen in den nächsten fünf Jahren nicht zumachen. Und dann?

Darüber möchte ich jetzt nicht spekulieren. Unsere wettbewerbliche Einschätzung bleibt bestehen. Der Markt ist hoch konzentriert. Vier große Ketten teilen sich mittlerweile über 85 Prozent des gesamten deutschen Beschaffungsmarktes und sind auch auf den regionalen Absatzmärkten sehr stark. Zudem haben wir schon den nächsten Fall auf dem Tisch. Rewe möchte die Mehrheit an der Coop übernehmen. Wir werden uns wie bei Edeka/Kaiser’s Tengelmann auch hier die betroffenen regionalen Märkte ansehen.

Ist die Konzentration im Handel Schuld daran, dass die Milch so billig ist?

Wir sehen momentan vor allem Probleme durch die Überproduktion. Die Milchquote ist weggefallen, man hat den Markt liberalisiert, was für den Wettbewerb sehr positiv ist. Allerdings sind die Milcherzeuger immer noch verpflichtet, ihre Milch zu 100 Prozent an „ihre“ Molkerei zu liefern und die Molkerei muss diese auch abnehmen. Das erschwert eine Anpassung der Menge an die Nachfrage. Das schauen wir uns jetzt genauer an. Wichtig ist es jetzt, Marktmechanismen zu etablieren.

Welche?

Die Bauern schließen in der Regel lange Verträge mit den Molkereien, gekoppelt mit langen Kündigungsfristen, insbesondere bei Genossenschaften. Da die Bauern aufgrund der Verträge fast immer an eine Molkerei gebunden sind, können sie ihre Milch auch nicht auf verschiedene Molkereien aufteilen, das heißt sie können nicht ausweichen. Dann verkaufen die Molkereien die Milch nach der Verarbeitung weiter. Was der Landwirt für seine Milch bekommt, ergibt sich erst nachträglich nach Berücksichtigung der Einnahmen und Ausgaben der Molkereien. Am Ende trägt das Risiko vor allem einer: der Landwirt.