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© Martha von Maydell

Tagesspiegel Plus

In der Selbstblockade: Deutschland wird von seiner Bürokratie gelähmt

Die Bürger wollen Service und Offenheit von der Verwaltung – möglichst digital. Was sich ändern muss: Von neuer Fehlerkultur bis zu Entscheidungsfreude – eine Aufzählung

Von Fatina Keilani

Das Management der Coronakrise und insbesondere das Impfdesaster haben den Bürgern eines überdeutlich vor Augen geführt: Deutschland erstickt an seiner Bürokratie. Die Verwaltung ist schwerfällig, rückständig, starr – und sehr mit sich selbst beschäftigt. Sie liefert nicht.

Dieses pauschale Urteil mag ungerecht klingen – es gibt sie natürlich, die Inseln der Effizienz und Bürgernähe. Doch in der Krise wurde vor allem ein gewaltiges Defizit offenbar: Das System hat seine Fähigkeit verloren, „vor der Lage“ zu sein. Es reagiert nur noch, und dies in Zeitlupe. Dabei ist eine leistungsfähige Verwaltung ein wichtiger Standortfaktor im Wettbewerb. Zudem ist der heutige Bürger nicht mehr bereit, die Verwaltung als undurchsichtigen Herrschaftsapparat zu akzeptieren und sich ihr untertänig zu nähern. Er erwartet Dienstleistungen, möglichst digital, sowie Offenheit und Gehör.

Auch Frankreich hat das Problem, und genau wie schon vor 200 Jahren ist man dort auch heute schneller. Präsident Macron hat vor wenigen Tagen vor 600 Staatsdienern angekündigt, dass er nicht eine bloße Reform, sondern eine tiefgreifende Umwälzung („une révolution profonde“) der öffentlichen Verwaltung vorhabe. Er rief ihren Vertretern zu: „Geht Risiken ein, trefft Entscheidungen. Ich werde niemals jemandem Fehler vorwerfen, wir alle machen welche, ich vor allem.“

Wo sind Entscheidungsfreude und Fehlerkultur?

Genau daran mangelt es auch Deutschlands Verwaltung: Entscheidungsfreude, Verantwortungsbereitschaft, Risikobereitschaft, Fehlerkultur. Die Strukturen sind verkrustet, die überfällige Digitalisierung hielt man bisher nicht für nötig, das Land funktionierte auch so. Im Bildungswesen als Schlüsselgebiet für die Zukunft bleiben die Milliarden aus dem Digitalpakt liegen. Im Lockdown rächt sich das Versäumnis – Online-Unterricht findet allenfalls punktuell statt.

Ein neues Gutachten mit dem Titel „Digitalisierung in Deutschland – Lehren aus der Coronakrise“des Wissenschaftlichen Beirats des Bundeswirtschaftsministeriums, das am Dienstag veröffentlicht wurde, bescheinigt der Verwaltung „archaische Zustände“ bezogen auf Strukturen, Prozesse und Denkweisen und „Organisationsversagen“. Eine grundlegende Reform ist für die Zukunftsfähigkeit Deutschlands also unabdingbar. Doch wie müsste sie aussehen? Wo ansetzen?

„Bund, Länder und Kommunen müssen der Kleinstaaterei ein Ende bereiten und in Projekten denken“, forderte Ulrich Silberbach vom Deutschen Beamtenbund am Dienstag im Deutschlandfunk. Im öffentlichen Dienst mit 1,7 Millionen Beamten und drei Millionen Angestellten fehlten 330.000 Kräfte, von Digitalisierung verspreche man sich Entlastung, die Digitalisierung sei kein Angstthema für die Verwaltung. Kurz: Der gute Wille sei da. Das Gezerre zwischen Bund und Ländern behindere den Fortschritt. Doch ist das alles?

Starre und Flexibilität

Es mangelt Teilen der Verwaltung erkennbar an Pragmatismus. Dies war besonders beim Impfen zu sehen. Hier trug die Bürokratie seltsame Blüten, über die Ergebnisse rauften sich Bürger die Haare. So zum Beispiel darüber, trotz vorhandenen Termins abgewiesen zu werden, weil für die Anmeldung das falsche Formular benutzt worden war.

Oder dass am Abend übrig gebliebener Impfstoff lieber weggeworfen wurde, als ihn dem aushelfenden Jungmediziner zu verabreichen. Oder auch, dass die 88-jährige Ehefrau, die ihren 90-jährigen Mann begleitet, nicht gleich mit geimpft wurde, nur weil sie noch keine Einladung erhalten hatte.

Das lässt sich durchaus generalisieren: Das Eingefahrensein in den Strukturen ist so verbreitet, dass die Verwaltung gar nicht mehr auf die Idee kommt, dass man Dinge auch anders machen könnte. Flexibilität ist nicht eingeübt, dafür starre Regelgläubigkeit. Das führt direkt zu Problem Nummer zwei.

Zu starre Regelgläubigkeit führt zu Disfunktionalität.
Zu starre Regelgläubigkeit führt zu Disfunktionalität.

© picture alliance/dpa

Man scheut Verantwortung. Für sein Handeln geradezustehen, wird nicht belohnt. In der Coronakrise hat die deutsche Bürokratie auf so vielen Feldern ihre Dysfunktionalität gezeigt, dass sogar CDU-Fraktionschef Ralph Brinkhaus eine tief greifende Reform, eine „Jahrhundertreform“, ja, eine Revolution forderte. Verantwortung müsse klar benannt werden. Brinkhaus nannte im Fernsehen als Beispiel die Altenheime und die Beschaffung von Schnelltests, die nicht funktioniert hätten. „Verantwortung lässt sich nicht teilen“, so Brinkhaus. Sonst sage jeder: ich nicht.

Eine andere Fehlerkultur ist nötig

Das die Verwaltung prägende Zuständigkeitsdenken ist eher ein völlig veraltetes Abschottungsdenken. Davon gibt es vor allem zwei Varianten, entweder: „Ich will das alleine machen“, dann hat es etwas mit Macht zu tun; oder „Ich bin nicht zuständig“, um das eigene Nichthandeln zu begründen. Ehe man etwas falsch macht, tut man lieber gar nichts, dabei drohen keine schweren Konsequenzen, wenn mal ein Fehler passiert.

Eine Fehlerkultur, wie sie in anderen Bereichen – etwa der Informatik – selbstverständlich ist, fehlt völlig. „Fehler zu machen, wird in Deutschland mit Versagen assoziiert und nicht mit der Chance, es besser zu machen“ sagt Karl-Eugen Huthmacher, seit drei Jahren pensionierter Bundesbeamter, der 40 Jahre Verwaltung hinter sich hat. Er war beim Bundesrat, dann im Kanzleramt, dann im Umweltministerium, und zuletzt mehr als acht Jahre Abteilungsleiter im Forschungsministerium.

Regelbindung ist die Grundlage von Rechtsstaatlichkeit, wird sie übertrieben, führt sie zu Sklerose (...)

Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seidel

Der Konstanzer Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seidel geht da nicht ganz mit. „Das eigentliche Problem ist in der Verwaltung immer, nicht nur in der Krise, der angemessene Umgang mit Dilemmata“, sagt Seibel. „Regelbindung ist die Grundlage von Rechtsstaatlichkeit, wird sie übertrieben, führt sie zu Sklerose und Verlust von Verantwortungsbewusstsein.“

Hierarchie gehöre zu jeder Verwaltung, weil ohne sie niemand für nichts verantwortlich sein wolle. Werde sie dilettantisch in Anspruch genommen, führe sie zur Lähmung von Entscheidungsprozessen und dazu, dass auf den unteren Rängen der Verwaltung die Eigeninitiative abstirbt.

Der Hang zur Selbsteinschnürung ist groß

„Wir dürfen keine Fehler machen, denn sonst hauen uns das die Journalisten oder die sozialen Medien um die Ohren“, auch das sei ein verbreiteter Gedanke, sagt Huthmacher. So tragen die Medien zu den Missständen bei, die dann von ihnen angeprangert werden. Hinzu kämen Vorgaben der Rechnungshöfe, die Beachtung ergangener Gerichtsurteile, „alles fließt in die Bedenken ein, wird schnell im Regelwerk verallgemeinert und schnürt so das Korsett enger“, so Huthmacher. Diese Bereitschaft zur Selbsteinschnürung steht in einem Verwandtschaftsverhältnis zum nächsten Punkt.

Zu wenig ergebnisorientiert

Es fehlt an der Mentalität, im Sinne des Bürgers Ergebnisse zu produzieren, da dieser einen Anspruch auf funktionierende Verwaltung hat. Man kommt in den Ämtern nicht auf die Idee, Vorschriften flexibel und lösungsorientiert auszulegen. Schaue man sich die Kommunen an, so Huthmacher, so finde man dieselben Strukturen, dieselben langwierigen Abstimmungsprozesse, denselben Mangel an Lösungsorientierung und Verantwortungsbereitschaft. Viel zu viel Kraft gehe in die Organisation der eigenen Abläufe.

Das Bundesinnenministerium hat dies erkannt, auf der Webseite sind viele Projekte zu finden, die gefördert werden, Stadtlabore, Think Tanks wie die „Verwaltungsrebellen“, Open Government-Projekte. Doch Projekte sind oft zuende, bevor die gewonnenen Erkenntnisse Eingang in die Strukturen finden. Daran schließt der nächste Punkt gleich an.

Kein Austausch zwischen den Ressorts

Beim Regierungshandeln führt das starre Ressortprinzip dazu, dass horizontal wenig Austausch stattfindet. Angesichts der steigenden Komplexität der Lebenssachverhalte wäre es aber nötig, nicht nur in seinem „Silo“ zu arbeiten, sondern die Wissensbasis gezielt zu verbreitern – durch Zusammenarbeit mit anderen Ressorts, mit Dritten aus der Wissenschaft und auch mit der informierten Zivilgesellschaft.

Die Ressorts arbeiten stattdessen ziemlich getrennt vor sich hin, es gibt wenig Austausch in der horizontalen Ebene, was dann wieder zu dem Abstimmungsbedarf führt, der Entscheidungsprozesse elend in die Länge zieht. Wissenserwerb und Wissensaustausch müssten also früher und stärker verzahnt werden, und sie müssten dem Ziel dienen, Lösungen für die schwierigen Zukunftsfragen zu finden.

Das Personal ist gut, aber die Strukturen sind zu starr.

Karl-Eugen Huthmacher, pensionierter Bundesbeamter

Verantwortlichkeit wie von Brinkhaus gefordert festzuschreiben, ist dabei ohne großen Aufwand möglich, mit einfachen gesetzlichen Änderungen. Oder geht das mit den Leuten und ihrer Mentalität nicht? „Doch“, ist Huthmacher überzeugt. „Das Personal ist gut, aber die Strukturen sind zu starr.“ Auch Seibel ist sicher: Der Wille ist da. Praktiker und Wissenschaftler sind in diesem Punkt einig.

Ist der Föderalismus schuld? „Wenn man nach den Hauptursachen des Rückstandes in Deutschland bei der Digitalisierung fragt, muss die negative Kumulation von Föderalismus und Datenschutz genannt werden“, sagt Seibel. Die Autoren des Wissenschaftlichen Beirats sehen das genauso. „Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Ländern haben die Einführung einheitlicher Verfahren und Standards insbesondere in der öffentlichen Verwaltung erheblich verzögert“, heißt es in ihrem Gutachten. „Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ist eine Herkules-Aufgabe“, konstatieren sie und denken dabei vor allem an die Entflechtung des Zuständigkeitswirrwars und an drohende Effizienzverluste etwa in dem Fall, dass sich die Länder nicht auf einheitliche Standards in Bezug auf Datenkompatibilität, Portabilität und Schnittstellen einigen können, sondern jeder seins macht.

Seibel sieht hier auch vertane Chancen – die eigentliche Stärke der deutschen Verwaltung sei der hohe Grad an Autonomie und Pragmatismus auf der Ebene der Städte und Kommunen. Sie könnten die Spielräume stärker nutzen, die der Föderalismus biete.

An der Wurzel der ehemals bewunderten und berüchtigten deutschen Effizienz stand die vernichtende Niederlage Preußens gegen das durch die Revolution grundlegend modernisierte Frankreich unter Napoleon. In dieser Situation der Niederlage wurden von einer kleinen Gruppe von Reformern in der preußischen Verwaltung (vom Stein, W. v. Humboldt, Gneisenau, Hardenberg, Scharnhorst) die alten Zöpfe abgeschnitten und die oft noch aus dem Mittelalter oder der frühesten Neuzeit stammenden Verwaltungs- und Rechtsstrukturen von Grund auf neu aufgestellt. Eine ähnliche „Revolution von oben“ wäre auch heute wieder nötig. Macron hat die Zeichen der Zeit schneller erkannt.

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