Die Koalition und die Folgen der Ukraine-Krise: Erhöht die Ampel nochmals die Neuverschuldung?

Als Bündnis für mehr Klimaschutz, für mehr Digitalisierung, auch für mehr soziale Leistungen haben SPD, Grüne und FDP im Dezember ihre gemeinsame Regierungszeit begonnen. Entsprechend ist der Koalitionsvertrag gewichtet. Deutlich mehr Investitionen will die Ampel auf den Weg bringen. Dafür hat sie ordentlich vorgesorgt: Mit einem Nachtragsetat für 2021 wurden überschüssige Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro für die kommenden Jahre reserviert – Schulden auf Vorrat sozusagen.

Und nun kommt noch ein Zukunftsprojekt hinzu – die Bundeswehr. Mit aller Deutlichkeit hat Finanzminister Christian Lindner (FDP) klargestellt, dass sich angesichts des russischen Einmarsches in die Ukraine und der potenziellen Bedrohung von Nato-Staaten die Aufgabe stellt, die Armee besser auszurüsten und neu auszurichten. Das wird jedes Jahr zusätzliche Milliarden kosten. Wie auch mögliche zusätzliche Entlastungsmaßnahmen, sollte der Konflikt heftigere wirtschaftliche Folgen haben. Die Koalition steht damit vor einer Neujustierung ihrer gesamten Haushaltspolitik.

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In dem noch von der großen Koalition beschlossenen Etatentwurf für 2022 sind 50,3 Milliarden Euro für Verteidigung vorgesehen. Das ist ein Plus von 3,4 Milliarden gegenüber 2021. Dennoch klagt die Armeeführung - sie stehe "blank" da, sagte gerade erst der Inspekteur des Heeres, Generalleutnant Alfons Mais. Die Militärausgaben der Nato-Staaten sollen bei zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts liegen. Das halten zwar außer Deutschland auch andere Mitgliedstaaten des Bündnisses nicht ein. Aber der Druck vor allem der US-Regierung wird nun wachsen, die Vereinbarung zu erfüllen. In der bisherigen Planung des Bundeshaushalts 2022 liegt die Nato-Quote bei 1,5 Prozent. Beim Einhalten des Zwei-Prozent-Ziels müssten also 67 Milliarden Euro im Verteidigungsetat stehen. In der Finanzplanung für die kommenden Jahre ist bisher eine sinkende Nato-Quote vorgesehen.

Drei Möglichkeiten

Wie will die Ampel eine zweistellige Milliardensumme längerfristig finanzieren? Das ist noch unklar. Drei Wege stehen offen. Zum einen lassen sich Mittel durch Umschichtungen im Etat locker machen. Für ein Durchforsten des Etats nach ungenutzten Spielräumen hat sich vor allem die FDP stark gemacht, eine entsprechende Passage steht auch im Koalitionsvertrag. Aber kommen dabei Mittel in der Höhe zusammen, die eine Parallelfinanzierung von vereinbarten Zukunftsvorhaben und neuen Militärausgaben erlauben?

Wohl eher nicht. Das Verfahren würde zu erheblichen Konflikten zwischen den Ressorts führen. Lindner hat derzeit ohnehin Mühe, die Kabinettskollegen von ihren deutlich überhöhten Ausgabeplänen abzubringen. Von Mehrbedarfsmeldungen in einem Volumen von 70 Milliarden Euro war zuletzt die Rede mit Blick auf die beiden Etats, die am 9. März dem Kabinett vorliegen - dem Regierungsentwurf für 2022 und den Eckwerten des Etats 2023.

Zweitens könnte sich die Koalition auf Einnahme-Erhöhungen verständigen. Allerdings würde das nicht gut passen zu den gerade erst beschlossenen Entlastungsmaßnahmen, und die FDP hat ohnehin höhere Steuern ausgeschlossen. Druck von SPD und Grünen in diese Richtung könnte es zwar geben, aber Lindners Partei wird wohl hart bleiben.

Habeck sieht Parallele zur Pandemie

So könnte die Lösung – drittens - zunächst vor allem in einer nochmals höheren Neuverschuldung liegen. In der Koalition beginnt die Diskussion hinter den Kulissen schon. Es geht um zwei Fragen: Kann der ausgeweitete Kreditrahmen stärker dem Wehretat zugeschlagen werden, oder soll sogar die Ausnahmeregelung der Schuldenbremse nochmals genutzt werden, um gesondert mehr Schulden für das Militär aufzunehmen? Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) hat sich dazu geäußert, wenn auch eher beiläufig. Die absehbaren Folgen der Ukraine-Krise sind aus seiner Sicht „eine wirtschaftliche Krise, die durchaus vergleichbar wäre“ mit den Folgen der Pandemie, wie er dieser Tage im Deutschlandfunk sagte. Und Corona erlaubte die Anwendung der Notfallklausel.

[Lesen Sie dazu auch bei Tagesspiegel Plus: Putins Krieg und die Bundeswehr.]

Aber ist die Ukraine-Krise wirklich ein solcher Notfall? Im Grundgesetz ist vorgesehen, dass die Ausnahmeregelung der Schuldenbremse „für Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen“ gilt, „die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen“. Fällt ein schwächeres Wachstum wegen Krieg und Sanktionen, die dann eventuell weitere Entlastungspakete für die Bürger erfordern, auch darunter? Oder ein dauerhaft höheres Wehrbudget, das aufgrund einer veränderten Sicherheitslage als notwendig erachtet wird?

Rechtlich nicht ausgeschlossen

Der Rechtsprofessor Stefan Korioth von der Universität München glaubt, dass man beide Fragen bejahen kann. Seiner Meinung nach könnte die Ampel-Koalition die Ausnahmeregel nutzen, wenn auch mit Einschränkungen. Er verweist dabei auf die Entstehung der Verfassungsnorm über die neugefasste Schuldenbremse. Das war 2009. Zur Begründung der Notfallklausel dienten vor allem schwere internationale Wirtschaftskrisen – eine lag erst kurz zurück, die globale Finanzkrise. Laut Korioth hat man auch „exogene Schocks“ und „unvorhergesehene Ereignisse von außen“ als Notlagen definiert, die eine höhere Neuverschuldung rechtfertigten, wenn sie einen erhöhten Finanzbedarf nach sich zögen. „Einen durch die Ukraine-Krise ausgelösten Mehrbedarf bei der Bundeswehr könnte man daher als außergewöhnliche Notsituation bezeichnen“, sagte Korioth dem Tagesspiegel.

Schwieriger sei es bei den direkten wirtschaftlichen Folgen, also etwa höheren Energiepreisen, die die Regierung abfedern möchte. Hier sei es fraglich, ob die Entwicklung wirklich der Kontrolle des Staates entzogen sei. In jedem Fall gelte aber, dass die Regierung mit den Notlagenkrediten nur Folgekosten der Notsituation finanzieren dürfe. Laufende Ausgaben oder Investitionen in den Klimaschutz beispielsweise fielen dann nicht darunter. Korioth geht davon aus, dass die Koalition erwägen wird, die Ausnahmeregelung der Schuldenbremse in irgendeiner Form nochmals zu nutzen.