Rechtwidrige Beförderungspraxis: Bestnote für Polizeibeamte nur per Quote

Für nicht wenige Polizeibeamte des Landes Berlin dürfte dieser Fall entscheidende Fragen aufwerfen: Warum sind sie nicht befördert worden? Warum sind andere mit derselben Benotung aufgestiegen? Der Grund ist so einfach, wie auch für einen Rechtsstaat desaströs: In der Berliner Polizei gab es jahrelang eine rechtswidrige Praxis bei der Beförderung von Beamten. Das musste nun auch die Innenverwaltung einräumen.

Verantwortlich dafür waren der frühere Polizeipräsident Klaus Kandt und seine für Personal und Finanzen zuständige Stellvertreterin Margarete Koppers. Der eine ist seit wenigen Wochen Innenstaatssekretär in Brandenburg, die andere Generalstaatsanwältin in Berlin. In nachweisbar mindestens drei Direktionen ist die im Grundgesetz vorgeschriebene Bestenauslese für Beamte ausgehebelt worden, wie Unterlagen hervorgeht, die dem Tagesspiegel vorliegen.

Demnach sollten Beamte bei den regelmäßigen Bewertungen durch Vorgesetzte nicht nur für ihre tatsächlichen Leistungen benotet werden, vielmehr sind Quoten eingeführt worden. Die Zahl der Bestnoten und zweitbesten Noten ist begrenzt worden. Zudem sollten Beamte, die als beförderungswürdig auserkoren wurden, bei der Benotung bevorzugt werden.

Jetzt hat die Senatsinnenverwaltung auf Anfrage des FDP-Innenpolitikers Marcel Luthe die Existenz solcher Vorgaben eingeräumt – nachdem Polizeivizepräsident Marco Langner im Innenausschuss des Abgeordnetenhauses im Mai von derlei Vorgaben nichts wissen wollte.

Demnach findet jetzt auch die Innenverwaltung, die sich nach mehreren Anfragen des Abgeordneten zuvor um klare Antworten gedrückt hatte, dass „einzelne Formulierungen (...) den verfassungsrechtlichen Vorgaben“ zur Bestenauslese bei Beamten „nicht hinreichend klar Rechnung“ tragen.

War die Beförderungspraxis seit 2014 rechtswidrig?

Entscheidend ist das Wort „hinreichend“. Denn Gesetze, Verordnungen, und Verwaltungsakte müssen hinreichend klar bestimmt sein. Die Verfassungsgerichte heben genau deshalb ein Gesetz auf, wenn dieses nicht hinreichend deutlich sind. Bedeutet die Antwort der Innenverwaltung also, dass die Beförderungspraxis seit 2014 rechtswidrig war?

Auf Nachfrage zu einem Ergebnisprotokoll einer Besprechung in der Direktion 2 zu der von Kandt vorgegeben Beförderungspraxis erklärte die Verwaltung jetzt: Das Protokoll „enthält Formulierungen, die den Schluss zulassen, in der Besprechung sei ein von den verfassungsrechtlichen Vorgaben (...) abweichender Beurteilungsmaßstab besprochen und festgelegt worden.“ Doch die Festlegungen seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

„Die Polizei ist bereits informiert und beauftragt, diese Formulierungen entsprechend zu überarbeiten“, erklärte die Innenverwaltung. Formulierungen müssten geändert werden, damit „zweifelsfrei ist, dass keine verfassungswidrigen Beurteilungsmaßstäbe besprochen und festgelegt worden sind.“

Ausgerechnet bei der Berliner Polizei gab es also verfassungswidrige Vorgaben. Der FDP-Politiker Luthe, der mehrere Anfragen zur Praxis bei Beförderungen und den Noten gestellt und meist ausweichende Antworten bekommen hatte, ist entsetzt. „Nachdem Senat und Polizei zunächst die Existenz dieser grundgesetzwidrigen Regelungen geleugnet haben, räumen sie diese nun für immer weitere Teile der Polizei ein“, sagte Luthe. Es gehe um die Grundsätze des Berufsbeamtentums. „Wir müssen untersuchen, wer weshalb diese Regelungen erlassen hat und wer dadurch benachteiligt worden ist. Das sind potentiell Hunderte Fälle.“

Tatsächlich dürfte sich nun nicht wenige Beamte die Frage stellen, warum ausgerechnet sie trotz guter Leistungen nicht befördert wurden.

Das Vorgehen der damaligen Behördenleitung hat Sprengkraft – für den Frieden bei der Polizei Berlin, aber auch für das Vertrauen in Vorgesetzte.

Für die „Zielwertverfahren wird es keine verbindliche schriftliche Regelung geben“

Seinen Anfang nahm alles im Jahr 2014. Der damalige Polizeipräsident Klaus Kandt traf sich mit den Amts- und Direktionsleitern der Berliner Polizei. Überliefert ist das Treffen in Vermerken. Doch für das dabei vorgestellte „Zielwertverfahren wird es keine verbindliche schriftliche Regelung geben“, wurde damals entgegen der üblichen Praxis vermerkt. Eine förmliche Geschäftsanweisung der Behördenspitze sollte es also nicht geben. So notierte es der damalige „Leiter Personal“ der Polizei, Boris M., in einer E-Mail an die Stäbe der Direktionen und des Landeskriminalamtes.

M. war jener Beamter, der später zum Vizechef der Polizeiakademie aufstieg und im Auftrag von Koppers die Ausbildung des Polizeinachwuchses neu aufstellen sollte. Bekanntlich ist die Reform gescheitert, die amtierende Polizeipräsidentin Barbara Slowik musste eingreifen und alles wieder in Ordnung bringen.

Obwohl Kandt ausdrücklich keine schriftliche Anweisung herausgab, so war die Mail von M. vom 15. Januar 2014 doch eindeutig. Demnach hat bei besagtem Treffen „Herr Polizeipräsident nach ausführlicher Diskussion entschieden“. Die Rede ist von einer Präsentation, die bei der Sitzung vorgestellt wurde.

Der Beamte M. schrieb weiter: „Gleichwohl orientieren sich die Vorstellungen der Behördenleitung an dem (…) vorgestellten System und Herr Polizeipräsident erwartet, dass die in der Präsentationen enthaltenen Zielwerte zukünftig erreicht werden.“ Kandts Vorstellungen seien an die Vorgesetzten, die Beamte beurteilen und benoten, weiterzugeben und „ab sofort zu berücksichtigen“. Konkretisierende Vorgaben der Behördenleitung werde es nicht geben.

Luthe: „Diese Regelungen kehren das Prinzip der Bestenauslese praktisch um“

Die Polizeiführung entschied noch etwas anderes – sie verschaffte sich Zugriff auf die Beurteilung von allen Beamten im höheren Dienst. Das sind jene Beamte in den oberen Rängen, die goldene Sterne auf ihren Schulterklappen tragen. Kandt und Koppers ordneten an, selbst die Zweitbeurteilungen für Beamte des höheren Dienstes vorzunehmen – und damit zentral und von der Behördenspitze aus zu steuern, welche einzelnen Beamten aus ihrer Sicht aufsteigen sollten und welche nicht.

„Diese Regelungen kehren das Prinzip der Bestenauslese praktisch um, denn es wird nicht mehr der Bestbenotete befördert, sondern es kann nur noch derjenige am Besten benotet werden, der befördert werden soll“, sagte der FDP-Politiker Luthe. „Das ermöglicht eine fatale Entwicklung weg vom mündigen, kritischen Beamten zu stromlinienförmigen Jasagern.“ Beförderungen nach Gutsherrenart dürfe es in einer demokratischen Verwaltung nicht geben, sagte Luthe.

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Nach der Mail vom Januar 2014 ging es an die Umsetzung. Eine Präsentation von damals verdeutlicht, worum es ging. Bei dem angeordneten Zielwertverfahren sollten nur noch jeweils zehn Prozent der Beamten jeder Besoldungsstufe und Laufbahn mit der Note „1 bis 1 unter Bereich“ beurteilt werden, ebenfalls nur zehn Prozent mit der Note „2 oberer Bereich“. Und 30 Prozent der Beamten sollten mit „2 bis 2 unterer Bereich“ bewertet werden. In der Präsentation des Polizeipräsidenten stand ausdrücklich auch: „Es handelt sich nicht um eine Quote.“ Stattdessen nutzte die Behördenführung lieber die Worte „Maßstabsvorstellungen“ und „Zielwerte“.

Aber die Führung der Direktion 2 ging noch weiter: Laut einem Protokoll vom 12. Juli 2016 sollten die Noten „1 unterer Bereich oder besser“ fortan „nur an priorisierte Beförderungsbewerber“ gehen. Und die Direktionsführung ordnete an, dass die Note immer unter ihrem Vorbehalt stünde.

Auch Protokolle der Direktion 4 aus dem Jahr 2015 belegen, dass für die Noten Quoten vergeben wurden. Und „beförderungsreife“ Beamte, die als besonders „förderungswürdig“ auserkoren wurden, sollten „in einen Topf“. Inzwischen räumt die Direktion 4 ein, dass das Schreiben der Führungsebene von damals „als Weisung interpretiert und nachweislich umgesetzt wurde“. Demnach könnte „indirekt Einfluss auf die Beurteilungen genommen“ worden sein.