Frühwarnsystem für die Politik : Können Krisen vorhergesehen werden?

Die strategische Vorausschau kann helfen, für Konflikte besser gewappnet zu sein. Doch politische Spielregeln müssen beachtet werden. Ein Gastbeitrag.

Lars Brozus
Gavin Williamson, Anders Fogh Rasmussen und Ursula von der Leyen beraten sich auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2019.
Gavin Williamson, Anders Fogh Rasmussen und Ursula von der Leyen beraten sich auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2019.dpa

Lars Brozus ist stellvertretender Leiter der Forschungsgruppe "Amerika" der Stiftung Wissenschaft und Politik.

Am kommenden Wochenende treffen sich einflussreiche Staats- und Regierungschefs in München bei der Sicherheitskonferenz, um über internationale Krisen und Konflikte zu beraten. Dabei steht auch die bange Frage im Raum, welche unerwarteten Ereignisse wohl in den nächsten Monaten drohen. Denn angefangen mit der griechischen Schuldenkrise über die russische Annexion der Krim bis zur Brexit-Entscheidung in Großbritannien und die Zuspitzung am Persischen Golf: die internationale Politik der letzten zehn Jahre wimmelte geradezu vor „bösen Überraschungen“.

Verständlicherweise fürchten Regierungen solche Situationen, in denen sie schnelle Entscheidungen treffen müssen, ohne deren Auswirkungen absehen zu können – klar ist nur, wer die politische Verantwortung trägt, wenn die Dinge schief laufen. Daher fordern Entscheidungsträger regelmäßig mehr strategische Vorausschau. Allerdings: so gut diese Idee theoretisch klingt, in der Praxis werden die mit ihr verbundenen Erwartungen oft enttäuscht.

Für alles vorbereitet?

Strategische Vorausschau umfasst zwei Komponenten. Analytisch besteht die Aufgabe darin, frühzeitig Entwicklungen zu erkennen, die für die internationale Politik relevant werden könnten. Dabei geht es etwa um Innovationen in der Militärtechnik (Drohneneinsätze) oder in den sozialen Medien (Wahlkampfmanipulation). Ebenso wichtig ist die Beobachtung von Indikatoren, die die Stabilität eines Landes oder einer Region anzeigen, zum Beispiel die ökonomische Entwicklung, das Ausmaß gesellschaftlicher Ungleichheit oder die Veränderung von Umweltbedingungen.

Aus der Analyse werden dann Empfehlungen für die Politik abgeleitet: Wie sollte gehandelt werden, um den Eintritt von Krisensituationen zu vermeiden oder zumindest ihre Auswirkungen zu begrenzen?

Ziel der strategischen Vorausschau ist es somit, Entscheidungsträger frühzeitig auf mögliche Entwicklungen aufmerksam zu machen, für die rechtzeitig Handlungsoptionen bereit stehen sollten. Die entsprechenden Kapazitäten der Bundesregierung sind in den letzten Jahren stetig ausgebaut worden. Im Auswärtigen Amt wurde beispielsweise das Datentool „Preview“ in Betrieb genommen.

„Preview“ soll krisenhafte Entwicklungen vorhersagen („Prediction“), visualisieren („Visualisation“) und früh Alarm schlagen, wenn sich eine Verschärfung abzeichnet („Early Warning“). Einen anderen Weg geht „Metis“, eine Kooperation zwischen dem Verteidigungsministerium und der Universität der Bundeswehr München.

„Metis“ verfolgt einen diskursiv-narrativen Ansatz, etwa in Form von Netzwerktreffen, in denen Fachleute mit Entscheidungsträgern über strategische Herausforderungen diskutieren.

Überraschungen bleiben

Mehr Datenanalyse und inhaltlicher Austausch sind zwar sinnvoll, werden aber kaum ausreichen, um das Ziel zu erreichen – seltener überrascht zu werden. Zunächst einmal kann Vorausschau schlicht falsch liegen. Notorische Beispiele dafür sind Einschätzungen der Wirtschaftsentwicklung oder des Bevölkerungswachstums, die in der Vergangenheit gelegentlich korrigiert werden mussten.

Auch die Umwelt- und Klimaforschung hat ihre Annahmen über die Zukunft in den letzten Jahrzehnten immer wieder revidiert. Das bedeutet nicht, dass Vorausschau nicht besser werden kann. Es erklärt jedoch, weshalb Entscheidungsträger mitunter skeptisch gegenüber Zukunftsaussagen sind und zögern, weitreichende politische Maßnahmen damit zu begründen.

Zudem bleibt Vorausschau oft so unbestimmt, dass es schwer fällt, politisches Handeln konkret danach auszurichten. So war in den 1980er Jahren durchaus bekannt, dass die ökonomischen Probleme und sozialen Spannungen im Machtbereich der UdSSR erheblich zunahmen. Kaum jemand rechnete jedoch damit, mit welcher Rasanz sich das sowjetische Imperium ab 1989 auflösen würde.

Es war auch kein Geheimnis, dass im Nahen und Mittleren Osten in den 2000er Jahren die gesellschaftliche Unzufriedenheit über Korruption, Misswirtschaft und staatliche Repression stetig wuchs. Dennoch überraschten die Volksaufstände, die ab 2010 Ägypten, Libyen, Syrien und Tunesien erschütterten, auch landeskundige Experten.

Doch strategische Vorausschau soll gar nicht konkrete Ereignisse vorhersagen, sondern in erster Linie auf potentiell relevante Entwicklungen aufmerksam machen. Insofern ist die Annahme der Politik verfehlt, durch den Ausbau von Vorausschau seltener mit überraschenden Ereignissen konfrontiert zu werden. Das schließt aber nicht aus, dass Regierungen enttäuscht sind, wenn Vorwarnungen ausbleiben. Umso mehr gilt dies, wenn erwartet wird, dass mehr Daten in Verbindung mit verfeinerten Analysemodellen eine höhere Vorhersagepräzision ermöglichen.

Besser raten mit mehr Daten?

Zwar ist die Datenlage mit Blick auf internationale Entwicklungen so gut wie nie zuvor. Dennoch bleibt verlässliche Vorwarnung analytisch herausfordernd: Was genau den Ausschlag dafür gibt, dass ein revolutionärer Impuls die Massen erfasst, ist vorab kaum zu bestimmen. So gilt etwa die Selbstverbrennung des Tunesiers Mohamed Bouazizi im Dezember 2010 als Auslöser der Erhebung gegen den damaligen Staatschef Ben Ali, die die nachfolgenden Massenproteste in der Region inspirierte.

Wenig bekannt ist hingegen, dass es im gleichen Jahr in Tunesien mindestens zwei weitere nahezu identische Vorfälle gab, die nicht zu größeren Unruhen führten. In zwei von drei Fällen wäre also falscher Alarm ausgelöst worden.

Gerade mit Blick auf die akkurate Bestimmung der auslösenden Faktoren, den so genannten „triggern“, tut sich die Analyse weiterhin schwer. Höhere analytische Präzision und Verlässlichkeit wäre aber notwendig, um Regierungshandeln darauf abstellen zu können.

Begrenzte Einflussmöglichkeiten

Doch selbst wenn sich künftige Ereignisse und Entwicklungen präziser voraussehen ließen, bliebe die strukturelle Spannung zwischen Handlungsempfehlung und Entscheidungsfreiheit der Politik bestehen. Denn neben fachlich gut begründetem Rat wirken viele weitere Einflüsse auf den politischen Prozess ein. Das können ideologische Überzeugungen von Entscheidungsträgern sein, aber auch die vermuteten Auswirkungen bestimmter Handlungen auf die Wirtschaft oder die öffentliche Meinung.

Nicht zuletzt können auf internationaler Ebene strategische Überlegungen eine Rolle spielen, etwa dahingehend, das Wohlwollen eines Partners durch die Bereitschaft zu militärischem Engagement in einer Region zu sichern, an der im Grunde kein Interesse besteht – womöglich zu Lasten des frühzeitigen Engagements an anderer Stelle, weil die dafür nötigen Ressourcen bereits verplant sind.

Dass solche Erwägungen politische Entscheidungen beeinflussen, ist kaum vermeidbar und nicht in jedem Fall illegitim. Es begrenzt aber automatisch die Relevanz der Empfehlungen von Expertengremien. Sachverständigenräte beispielsweise produzieren oft mit hohem Aufwand umfangreiche Studien, die von der Politik meist auch gern entgegengenommen werden.

Tatsächlich ist es jedoch häufig so, dass den gut begründeten Empfehlungen nicht gefolgt wird. Dann ist es an den Fachleuten, enttäuscht zu sein, auch wenn ihre Arbeit dadurch nicht unbedingt wertlos wird. Gelegentlich entfaltet die Analyse von Zukunftsherausforderungen erst nach gewisser Zeit erheblichen Einfluss auf die Politik, wie gegenwärtig mit Blick auf die Klimaforschung zu beobachten ist – die allerdings erst mit dem Sichtbarwerden erster Folgen des Klimawandels größere Handlungsrelevanz erlangte.

Träge Regierungen

Verantwortlich für die Trägheit der Regierungen angesichts von großen strategischen Fragen muss also gar nicht ein Mangel an Vorausschau sein. Gründe finden sich ebenso in der Struktur des politischen Prozesses. So ist es mit Blick auf Zukunftsherausforderungen notorisch schwierig, politische Mehrheiten dafür zu gewinnen, weitreichende Maßnahmen umzusetzen.

Denn damit eine Administration solche Vorhaben mit ausreichender Planungssicherheit durchführen kann, muss verlässliche Unterstützung dauerhaft gewährleistet sein. In Krisensituationen fällt es erheblich leichter, die notwendigen Mehrheiten zu organisieren, als mit Blick auf bloß vermutete, aber eben noch nicht sichtbare Herausforderungen. Deshalb dominieren im politischen Alltagsgeschäft verfestigte Interessen, politisches Konkurrenzdenken und scheinbar dringlichere Angelegenheiten immer wieder den Umgang mit der Zukunft.

Wenn es darum geht, Politik zu strategisch-vorausschauendem Handeln zu motivieren, sollte man sich daher nicht darauf verlassen, dass mehr Sachverstand oder zusätzliche Gremien wie ein Sachverständigenrat für strategische Vorausschau dafür ausreichen – eine Idee, über die aktuell unter Bundestagsabgeordneten diskutiert wird.

Im Gegenteil: die Zunahme von Informationen, Analysekapazitäten und Interpretationsinstanzen kann paradoxerweise dazu führen, dass sich für nahezu jedes politische Handeln (oder auch Unterlassen) rechtfertigende Expertise und öffentliche Unterstützung mobilisieren lässt. Die Komplexität vieler Sachfragen wird so zwar sichtbar, gleichzeitig aber auch zur Entscheidungsblockade.

Dieser Effekt, der als „Paralyse durch Analyse“ bekannt geworden ist, lässt sich – samt seiner Folgen für Politik und Gesellschaft – beispielhaft in den USA studieren.

Politischer, aber nicht politisiert

Dagegen hilft, den politischen Kontext der strategischen Vorausschau zu reflektieren. Wer sich mit der Zukunft befasst, um dabei zu helfen, böse Überraschungen zu vermeiden, sollte sich intensiv mit den „Spielregeln“ und Akteuren des politischen Prozesses auseinandersetzen. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, dass die erwähnte Initiative für einen Sachverständigenrat versucht, den Bundestag frühzeitig einzubinden.

Damit gehen jedoch zwei Risiken einher. Zum einen könnte strategische Vorausschau in analytischer Hinsicht „blinde Flecken“ entwickeln. Denn die Perzeptionen, Präferenzen und Interessen von Entscheidungsträgern sind zwar wertvolle Beiträge zur Frage, was als strategische Herausforderung definiert wird.

Wenn aber das Suchfeld für unerwartete Ereignisse und Entwicklungen zu sehr verengt wird, bleibt womöglich zu wenig Aufmerksamkeit für relevante Faktoren „jenseits des Tellerrands“ der Politik übrig. Dann ist die nächste böse Überraschung nur eine Frage der Zeit. Auf angemessene Diversität der analytischen Perspektiven zu achten, sollte daher selbstverständlich sein.

Ebenso gravierend ist das zweite Risiko. Dass Sachverständigenräte sich meist aus unabhängigen Experten zusammensetzen, ist ja kein Zufall, sondern sichert ihre fachliche Autorität. Wird dieses Prinzip zu sehr aufgeweicht, ist es im Rahmen der konkurrenzpolitischen Auseinandersetzung leicht, die Unparteilichkeit der Analyse und der Handlungsempfehlungen in Frage zu stellen.

Letzteres passiert regelmäßig im parlamentarischen Raum, etwa bei Anhörungen oder auch Enquete-Kommissionen, die selten ohne parteipolitische Erwägungen besetzt werden. Strategische Vorausschau muss daher vorsichtig zwischen überpolitisierter Analyse und politischer Irrelevanz navigieren.

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