Global Solutions Summit und G20 : Ist der Multilateralismus noch zu retten?

Wir brauchen neue Formen der internationalen Zusammenarbeit, sagt der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses. Hier schreibt er, warum. Ein Gastbeitrag.

Norbert Röttgen
Profilierter Außenpolitiker. Norbert Röttgen (CDU) sitzt dem Auswärtigen Ausschuss des Bundestags vor.
Profilierter Außenpolitiker. Norbert Röttgen (CDU) sitzt dem Auswärtigen Ausschuss des Bundestags vor.Foto: Bernd von Jutrczenka/dpa

Am 18. und 19. März findet in Berlin der "Global Solutions Summit" statt, neben vielen internationalen Gästen wird auch Kanzlerin Angela Merkel erwartet. Im Tagesspiegel hat Norbert Röttgen (CDU), Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag, vorab seine Gedanken für neue Formen der internationalen Zusammenarbeit aufgeschrieben.

Auf dem Global Solutions Summit kommen jedes Jahr die Entscheidungsträger aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft zusammen, um das im Juni stattfindende Treffen der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer, einschließlich der Europäischen Union (G20), vorzubereiten. Ihr Ziel ist es, der G20 konkrete Handlungsempfehlungen zur Lösung globaler Probleme an die Hand zu geben. Im Fokus der Diskussion steht dieses Mal auch die Zukunft des Multilateralismus. Aber ist die multilaterale Ordnung überhaupt noch zu retten?

Wir müssen uns von der Idee verabschieden, dass eine Restauration der alten multilateralen Ordnung, geprägt durch den unangefochtenen Führungsanspruch der Vereinigten Staaten, möglich wäre – zu sehr hat sich das Machtgefüge im internationalen System, aber auch das Selbstverständnis Amerikas gewandelt. Was wir heute sehen, ist nicht mehr die unipolare Ordnung, basierend auf amerikanischer Vorherrschaft, welche seit Ende des Kalten Krieges galt. Vielmehr hat sich ein – wenn auch noch ungeordnetes – multipolares System herausgebildet, in dem die USA und China langfristig eine besondere Rolle spielen werden, aber auch andere Mächte wie Indien und Russland und – so es denn will – Europa um Einfluss konkurrieren.

Eine neue Form der multilateralen Kooperation muss her

Der Nachkriegs-Multilateralismus amerikanischer Prägung ist tot und wird es auch bleiben. Auch nach Präsident Trump wird sich an der Neujustierung der innen- und außenpolitischen Prioritäten Amerikas nichts grundlegend ändern. Davon abgesehen werden nicht nur Russland, sondern vor allem auch China ihre Rolle als Regionalmächte mit zunehmend globalem Einfluss nicht leichtfertig wieder abgeben. Im Gegenteil: Mit wachsendem Selbstbewusstsein werben beide Mächte für ordnungspolitische Gegenmodelle zur liberalen Demokratie und der freien Marktwirtschaft, die auf Autoritarismus und Staatsinterventionismus fundieren.

Auch wenn es keine Rückkehr zur alten Ordnung gibt: Nicht zwangsläufig gestorben ist deshalb der Multilateralismus als internationale Kooperationsform und Ziel per se. Wir sollten unsere Bemühungen daher darauf konzentrieren, eine neue Form der multilateralen Kooperation zu gestalten, welche die Realitäten einer multipolaren Welt reflektiert und versucht, das Machtvakuum aufzufangen, das der Rückzug Amerikas ins Nationale hinterlassen hat. Wie also müsste ein solcher neuer Multilateralismus aussehen?

Ich plädiere für eine vernetzte Form des Multilateralismus. Angesichts des Fehlens einer eindeutigen Führungsmacht sieht diese vor, dass sich zu verschiedenen Themen auf der Basis gemeinsamer Interessen variierende Koalitionen zur Problemlösung zusammenschließen. Ein Beispiel: Im Handelsstreit zwischen den USA und China verfolgen Japan und die EU eine Doppelstrategie. Sie versuchen die regelbasierte internationale Ordnung und den freien Welthandel aufrechtzuerhalten, indem sie mit unterschiedlichen Partnern gegen Regelverstöße vorgehen.

Über traditionelle Regierungskooperationen hinausgehen

Im Rahmen der WTO unterstützen die EU und Japan Chinas Klage gegen die regelwidrigen US-Importzölle auf Aluminium und Stahl. Kein einfacher Schritt, denn er ist gegen einen engen Verbündeten gerichtet. Die Klage ist dennoch notwendig, um zu unterstreichen, dass WTO-Regeln für alle gelten, einschließlich der Vereinigten Staaten. Gleichzeitig kooperieren die EU und Japan aber auch mit den USA, um im Zuge einer WTO-Reform unfaire Handelspraktiken vor allem vonseiten Chinas besser zu ahnden und damit einer Verzerrung des Wettbewerbs durch Staatssubventionen entgegen zu wirken.

Ein neuer vernetzter Multilateralismus orientiert sich jedoch nicht nur an konkreten Problemstellungen, die es in flexiblen Konstellationen zu lösen gilt. Er geht auch über die traditionelle Regierungskooperation hinaus, indem er ganz verschiedene Akteure zusammenbringt, die an multilateraler Zusammenarbeit und einer regelbasierten internationalen Ordnung interessiert sind. Denn immer häufiger erleben wir, dass sich zwar Regierungen dem Multilateralismus kaum noch verpflichtet fühlen, damit jedoch nicht repräsentativ für ihre Länder stehen.

Mit am deutlichsten wird dies am Beispiel der USA. Während Vizepräsident Mike Pence auf der Münchner Sicherheitskonferenz als Sprachrohr Donald Trumps amerikanische Alleingänge pries, sprach sich die große Delegation der amerikanischen Abgeordneten mit Nachdruck gegen dessen „America First“-Politik aus. Eine neue vernetzte Form der multilateralen Kooperation sollte daher auch Parlamentarier und relevante Nichtregierungsorganisationen miteinbeziehen.

Deutschland kann alleine international nur wenig bewirken

Auch in diesem Jahr findet der Global Solutions Summit in Berlin statt. Bundeskanzlerin Angela Merkel wird anwesend sein und sprechen. Sie ist eine überzeugte Verfechterin des Multilateralismus und wird dies sicher erneut zum Ausdruck bringen. Für ihre klaren Worte auf der Münchner Sicherheitskonferenz wurde die Kanzlerin gefeiert. Ungeachtet dessen tut sich Deutschland immer noch schwer, wenn es darum geht, international aktiv zu werden und einen messbaren Beitrag zur Lösung internationaler Krisen und Konflikte zu leisten.

Das hat sicherlich viel damit zu tun, dass wir erst seit jüngerer Zeit mit dem Rollenwechsel vom Nachkriegsdeutschland zum Deutschland als gestaltender Akteur in der internationalen Politik konfrontiert sind. Es liegt aber auch an der Tatsache, dass Mittelmächte – wie unser Land eben nun einmal eine ist – alleine international nur wenig bewirken können. Auf sich allein gestellt laufen Klein- und Mittelmächte auf der Weltbühne Gefahr, zum Spielball der Großen zu werden.

Umso wichtiger ist es, dass wir als Europäer endlich damit beginnen, europäische Positionen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik zu formulieren und diese international auch zu verfolgen. Wenn Sie mich also fragen, was Deutschland dazu beizutragen kann, dass der G20-Gipfel zum Erfolg wird – wir also Probleme lösen, statt zu stagnieren oder gar neue zu schaffen –, dann lautet die Antwort schlicht: Europa entwickeln.

Nicht alle Fragen können derzeit gesamteuropäisch gelöst werden

Nur als Europäer haben Deutschland und unsere europäischen Nachbarn ausreichend Gewicht, um international Einfluss zu nehmen. Wenn ich also von „wir“ spreche, dann meine ich nicht uns Deutsche. Ich meine aber auch nicht die Europäische Union als Gemeinschaft, denn die ist von einer gemeinsamen europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik weit entfernt – so traurig es ist. Während Großmächte wie die USA und China und eine militärische Großmacht wie Russland international teilweise rücksichtslos ihre Interessen verfolgen, verabschieden sich einige europäische Staaten unter Berufung auf ihre Souveränität in die Kleinstaaterei und damit in die internationale Bedeutungslosigkeit.

Nicht alle Fragen können derzeit gesamteuropäisch gelöst werden, weshalb ich im Bereich der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dafür plädiere, dass in Anlehnung an die Idee eines neuen vernetzten Multilateralismus eine Avantgarde von Staaten vorausgeht, die bereit und in der Lage ist, viel enger zu kooperieren. Wünschenswert wäre, dass dieser Gruppe neben Deutschland, Frankreich und Polen, unabhängig vom Brexit, auch Großbritannien angehörte. Als integratives Projekt stünde es anderen EU-Mitgliedstaaten selbstverständlich jederzeit offen, sich der Gruppe anzuschließen.

Im Hinblick auf das Treffen der G20 müsste die Frage also richtig heißen: Was kann Europa tun, um dem Gipfel zum Erfolg zu verhelfen? Angesichts des Austragungsortes des G20-Treffens, das zum ersten Mal in Japan stattfindet, möchte ich mich auf zwei Fragen konzentrieren, die sowohl uns Europäer als auch Japan im Besonderen betreffen.

Gemeinsam gegen Chinas marktverzerrende Handelspraktiken

Als Exportnation ist Japan so sehr auf den internationalen Freihandel angewiesen, wie das für uns Europäer gilt. Aber die WTO ist dringend reformbedürftig. Eine solche Reform kann jedoch nur im Konsens entschieden werden und wird bis dato von China blockiert, um dessen unfaire Staatssubventionen es vorrangig geht. Gemeinsam mit den USA sollten wir Europäer und Japan versuchen, die restlichen G20 von einer gemeinsamen Position gegenüber Chinas illiberalen und marktverzerrenden Handelspraktiken zu überzeugen. Eine solche vereinte Haltung wäre China, das am liebsten bilateral verhandelt, mit Sicherheit höchst unangenehm. Um international das Gesicht zu wahren, könnte sich das Reich der Mitte auf Zugeständnisse bei der WTO- Reform einlassen.

Doch damit ist es nicht getan. Ganz praktisch basiert der internationale Freihandel zu großen Teilen auf der Freiheit der Meere. Aber das Recht der friedlichen Durchfahrt, welches das Seerechtsübereinkommen (UNCLOS) regelt, gerät zunehmend unter Druck – gerade im indo-pazifischen Raum. Durch das Südchinesische Meer verlaufen einige der meistbefahrenen Seewege und Handelsrouten. So werden beispielsweise 90 Prozent der deutschen Exporte nach Asien durch das Südchinesische Meer verschifft.

Durch die Aufschüttung künstlicher Inseln und den Ausbau seiner militärischen Präsenz dehnt China seinen Machtanspruch maritim aus und strebt auf diese Weise die De-facto-Vorherrschaft in der Region an. Das Land hat das Seerechtsübereinkommen zwar ratifiziert, erkennt aber in der Praxis die Freiheit der Meere nicht an. Als Europäer haben wir ein Interesse daran, das Recht auf friedliche Durchfahrt aufrechtzuerhalten. Zu diesem Zweck führen die USA regelmäßige sogenannte Freedom of Navigation Operations (FONOPS) durch – also Fahrten, bei denen bewusst die von China für die künstlich errichteten Inseln in Anspruch genommenen Zwölf-Meilen-Zonen durchbrochen werden. Europa ist davon Nutznießer, ohne selbst einen ernst zu nehmenden Beitrag zu leisten.

Eine europäische Avantgarde- Gruppe unter Führung der Briten und Franzosen, die schon jetzt mit Militärschiffen im Südchinesischen Meer vertreten sind, könnte sich mit gleichgesinnten und interessierten Staaten in der Region zusammenschließen und durch eine nachhaltige Präsenz die internationale auf Regeln beruhende Ordnung im Südchinesischen Meer stabilisieren. Andernfalls ist es nur eine Frage der Zeit, bis die USA vor allem Deutschland ein weiteres Mal und begründet vorwerfen werden, „free rider“ der immerzu beschworenen internationalen regelbasierten Ordnung zu sein.

Wir können den alten Multilateralismus amerikanischer Prägung nicht wiederbeleben und sollten es darum auch nicht versuchen. Statt zu restaurieren, müssen wir etwas Neues schaffen, und zwar einen den grundlegend veränderten geopolitischen Verhältnissen angepassten Multilateralismus. Das ist eine europäische Berufung und Deutschland könnte tatkräftig mithelfen.

Dieser Text erschien am 12.3. auch in "Agenda", dem politischen Magazin des Tagesspiegels.

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