Flüchtlingspolitik: Der Asyl-Kompromiss der Union bringt viele neue Probleme

Es soll die Quadratur des Kreises sein, die Vereinigung zweier Positionen, die eigentlich weit auseinanderliegen: Wie kann man die Grenzen offen lassen, aber trotzdem bereits in anderen EU-Ländern registrierte Asylbewerber an der Grenze zurückweisen? CDU und CSU glauben, eine Lösung für ihren wochenlangen Streit gefunden zu haben. Die Frage ist allerdings, wie belastbar diese ist.

Was besagt der Kompromiss?

An der deutsch-österreichischen Grenze sollen künftig Asylbewerber, für deren Asylverfahren andere EU-Länder zuständig sind, an der Einreise gehindert werden. Dafür sollen Transitzentren eingerichtet werden, aus denen Asylbewerber „direkt in die zuständigen Länder zurückgewiesen werden“. Diese Zurückweisung solle auf der Grundlage „einer Fiktion der Nichteinreise“ erfolgen, heißt es – eine sperrige Formulierung. Im Kern bedeutet sie, dass der Asylbewerber so behandelt wird, als ob er die Grenze nicht überschritten hätte – obwohl er sich bereits auf deutschem Boden befindet. Das ähnelt dem Prozedere auf Flughäfen: Wenn dort Asylbewerber aus einem sicheren Drittstaat ankommen, muss das Asylverfahren vor der Entscheidung über die Einreise erfolgen, also auch bevor der Asylbewerber den Flughafen verlassen darf. Die Transitzentren wären nach der Vorstellung von CDU und CSU also rechtlich wie ein Flughafen.

Wie sollen die Zurückweisungen erfolgen?

Im Kompromiss heißt es, dass bei den Zurückweisungen nicht „unabgestimmt“ gehandelt werden soll, sondern mit den betroffenen Ländern Abkommen geschlossen werden. In den Fällen, in denen sich Länder solchen Abkommen verweigern, finde die Zurückweisung an der deutsch-österreichischen Grenze auf Grundlage einer Vereinbarung mit Österreich statt. Es gibt im Ergebnis also zwei Szenarien: Entweder die Asylbewerber werden aus dem Transitzentrum in das Land zurückgeschickt, in dem sie als Asylbewerber registriert sind – oder nach Österreich.

Wo soll das passieren?

Derzeit wird an drei Autobahnkontrollpunkten die Grenze zu Österreich kontrolliert: nahe Salzburg, im Inntal und bei Passau. Das ist innerhalb des Schengen-Raums temporär mit einer Ausnahmegenehmigung der EU möglich. In die Transitzentren sollen nur die Flüchtlinge gebracht werden, die an diesen Grenzübergängen aufgegriffen werden. Das heißt: Passiert ein Schutzsuchender die österreichische Grenze 50 Meter neben dem Kontrollpunkt, greift die Regelung nicht.

Parallel dazu soll auch die Schleierfahndung verstärkt werden, also verdachtsunabhängige Personenkontrollen in Grenznähe. So soll die Bundespolizei mehr Flüchtlinge finden, die bereits in einem anderen EU-Land registriert sind. Diese würden dann aber nicht in die Transitzentren kommen, sondern in spezielle Ankerzentren, wo sie dann ein beschleunigtes Asylverfahren bekommen würden.

Sollen Flüchtlinge in Transitzentren interniert werden?

Nein. Geplant ist offenbar, dass die Transitzentren nach Österreich hin offen sind, aber nach Deutschland hin geschlossen. So soll verhindert werden, dass die Flüchtlinge deutschen Boden betreten und dann offiziell eingereist sind.

Was sagt Österreich zur Einigung?

Der Kompromiss setzt eine Einigung mit Österreich voraus. Die österreichische Außenministerin Karin Kneissl fühlt sich offenbar übergangen. In der österreichischen Presse wird sie mit den Worten zitiert, der Beschluss der Union werfe „eine ganze Reihe von europarechtlichen Fragen auf“. Es sei die Rede von einem Verwaltungsabkommen mit Österreich, „aber Österreich war hier meines Wissens zu keinem Zeitpunkt eingebunden“. In Wien hat man offenbar die Sorge, dass Flüchtlinge, die eigentlich nach Deutschland wollen, in Österreich stranden könnten. Sollte der Unions-Beschluss von der SPD mitgetragen werden, „sehen wir uns dazu veranlasst, Handlungen zu setzen, um Nachteile für Österreich und seine Bevölkerung abzuwenden“, teilte Bundeskanzler Sebastian Kurz mit. Österreich erwarte „eine rasche Klärung der deutschen Regierungsposition“. Die Bundesregierung in Wien sei bei allen Szenarien „darauf vorbereitet, insbesondere Maßnahmen zum Schutz unserer Südgrenzen zu ergreifen“. Vor allem die Grenzen nach Italien und Slowenien müssten dann geschützt werden. Sollte das passieren, wäre das genau der Domino-Effekt, den Kanzlerin Merkel eigentlich vermeiden wollte. Seehofer kündigte an, er werde am Donnerstag nach Wien reisen.

Wie wirksam ist der Kompromiss?

Die Regelung gilt nur an der deutsch- österreichischen Grenze. Jörg Radek, Vize-Vorsitzender der Gewerkschaft der Polizei (GdP), kritisierte die Fixierung auf diese Region. 2017 seien an der Grenze zu Österreich 16312 unerlaubte Einreisen festgestellt worden, in den anderen Grenzbereichen seien es 33823 Fälle gewesen. „Die Grenzen zu Belgien und den Niederlanden sind offen wie ein Scheunentor“, sagte Radek.

Dazu kommt, dass ja nur die Menschen, die an den drei kontrollierten Grenzübergängen aufgegriffen werden, in die Transitzentren kommen würden. Die Vermutung liegt nahe, dass Flüchtlinge diese Grenzübergänge künftig noch stärker als bisher meiden werden. Außerdem ist die Zurückweisung nur bei denjenigen möglich, die schon in einem anderen EU-Land registriert sind. Es kann aber sein, dass Länder wie Italien, die die Flüchtlinge nicht zurückhaben wollen, künftig einfach stärker auf Registrierung verzichten. Auch das wäre ein von der Regierung unerwünschter Nebeneffekt.

Was sagen Experten dazu?

„An der Binnengrenze ist die Einreise mit Überschreiten der Grenzlinie vollzogen, es kann dort keinen Transitbereich geben“, sagt GdP-Vize Radek. Auch Juristen halten wenig von der „Fiktion der Nichteinreise“. Sie sei nämlich „genau das, eine Fiktion“, sagt Nora Markard, Juniorprofessorin und Völkerrechtlerin an der Universität Hamburg. Für das Völker- und Europarecht sei sie irrelevant. “Die nationale Grenze”, sagt Hendrik Cremer vom Menschenrechtsinstitut, “ist  kein rechtsfreier Raum. Sobald dort ein EU-Staat Hoheitsgewalt ausübt, muss er sich auch an europäisches Recht halten.” 

Für die Flughafenverfahren, Modell eines Asylverfahrens in einer Transitzone, habe, so Cremer, das Bundesverfassungsgericht die Standards formuliert: “Auch dort muss ein faires Asylverfahren stattfinden und die Betroffenen brauchen Zugang zu einem unabhängigen asylrechtskundigen Rechtsbeistand. Auch Inhaftierung ist nur bei Fluchtgefahr möglich und die darf nicht pauschal angenommen, sondern muss im Einzelfall nachgewiesen werden. Da ist die Dublin-Verordnung sehr klar." Und es wird auch nicht reichen, an der Grenze nur mal rasch in die europäische Fingerabdruckkartei Eurodac zu schauen, um zu prüfen, ob ein anderer Staat für den Flüchtling zuständig ist. „Der Eurodac-Treffer ist ja nur ein Indiz dafür, dass der Staat zuständig ist. Er entsteht, wenn eine Person registriert wird – ob der registrierende Staat zuständig ist, steht damit noch nicht fest“, sagt Nora Markard. Deren Verfahren könnte inzwischen von anderen Staaten übernommen worden sein, es könnte enge Familienangehörige anderswo geben oder Schutzsuchende wären im Staat der Erstregistrierung menschenunwürdiger Behandlung ausgesetzt. Das war lange ein Grund für deutsche Gerichte, Abschiebungen etwa nach Italien oder Griechenland zu verbieten.

Damit die geplanten Zentren an den Grenzen geltendem Recht genügen, „wäre eine Rieseninfrastruktur nötig: korrekte Unterbringungsmöglichkeiten, Zugang zum Recht, einen Asylantrag zu stellen, zu unabhängiger Beratung und sich im Fall einer Ablehnung dagegen juristisch zu wehren“, sagt Constantin Hruschka, Jurist und Migrationsfachmann vom Max-Planck-Institut für Sozialpolitik und Sozialrecht in München. Die lohne sich aber nur, wenn man „ein System dauerhafter Kontrollen an Binnengrenzen“ einrichte. “Genau das ist allerdings im Schengenraum verboten, Kontrollen sind nur vorübergehend bei einer ernsthaften und konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit erlaubt.” Weil die Zwei-Jahres-Frist, die der Schengenvertrag  dafür vorsieht, im  Mai erreicht wurde, so Hruschka, seien die Grenzkontrollen bereits europarechtswidrig.