Eltern und Kinder : In Deutschland herrscht familienpolitisches Chaos

Kreative Ideen sind in der Familienpolitik jahrzehntelang nicht entwickelt worden. Der Staat macht es sich zu leicht. Ein Essay.

Jenna Behrends
Junge Mutter mit Kind im Homeoffice.
Junge Mutter mit Kind im Homeoffice.Foto: Getty Images/iStockphoto

Familien sind eine große Wählergruppe. Wer ihnen Zuwendungen verspricht, erhöht seine Chancen auf (Wieder-)Wahl. Dabei ist es ganz egal, wer gerade regierte: Sowohl Christ- als auch Sozialdemokraten haben Eltern vor allem finanziell unter die Arme gegriffen. Wenn wir uns die niedrige Geburtenrate von 1,59 Kindern pro Frau ansehen, dann war die Sozialstaatslogik „immer mehr Geld“ nicht sehr erfolgreich. Dabei können wir dem Staat nicht vorwerfen, knauserig zu sein. Im Gegenteil: In den Ausbau der Kinderbetreuung wird viel Geld investiert, und auch das Elterngeld Plus ist nicht umsonst.

Aus dem Bundeshaushalt für das Jahr 2018 floss jeder zweite Euro in den Sozialbereich, insgesamt mehr als 170 Milliarden Euro. Mehr als 94 Milliarden Euro gehen davon allerdings als Zuschuss des Bundes an die Rentenversicherung. Und was bekommen Familien? Sehr lange wusste der Staat überhaupt nicht, wie viel Geld er genau für Familien ausgibt. Freibetrag für Alleinerziehende, Waisengeld und Familienbonus bei der Riester-Rente summieren sich zwar, aber selbst das Familienministerium hatte lange keinen Überblick, welche Subventionen und Leistungen für Familien existieren, und wer davon profitiert.

Bei der Vielzahl an Geldleistungen, Realtransfers und Erleichterungen im Steuer- und Sozialversicherungssystem blickten selbst Experten nicht mehr durch. Deshalb gab die damalige Familienministerin Ursula von der Leyen 2008, zusammen mit dem Finanzministerium, eine Evaluation aller familienpolitischen Leistungen in Auftrag.

Mehr als 150 ehe- und familienbezogene Einzelleistungen

70 Wissenschaftler, begleitet durch ein Referat des Ministeriums, definierten in einem ersten Schritt vier Ziele, nach denen sich die deutsche Familienpolitik ausrichten sollte: die wirtschaftliche Stabilität von Familien, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf, die Förderung von Kindern und die Steigerung der Geburtenrate. Anschließend schauten sie sich alle familienpolitischen Leistungen und ihre Wirkung genau an. Dabei arbeiteten sie mit den Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP), für das mehr als 12.000 Haushalte jährlich befragt werden.

So konnten sie aufzeigen, wie umfangreich Familien in Deutschland gefördert werden und welche Auswirkungen sich daraus für den Staatshaushalt, die Sozialversicherungen und den Arbeitsmarkt ergeben. Zum ersten Mal wurde die Kosten-Nutzen-Frage gestellt: Wem nutzen der Kinderfreibetrag und das Elterngeld? Wer profitiert vom Ausbau der Kinderbetreuung? Nach vier Jahren war der rund 400 Seiten starke Bericht fertig.

Allein auf der Ebene des Bundes und der Sozialversicherungen wurden mehr als 150 ehe- und familienbezogene Einzelleistungen (ob Kindergeld, Unterhaltsvorschuss oder steuerliche Entlastungsbeiträge) gezählt – mit einem Gesamtvolumen von mehr als 200 Milliarden Euro jährlich. Das klingt erst einmal nach viel. Doch wenn wir uns ansehen, was sich dahinter verbirgt, schrumpft der riesige Geldtopf schnell auf die Größe eines Spielzeugeimers zusammen.

Der Staat nimmt Familien etwas weg, um es dann wieder zu verteilen

Die Experten haben nämlich wirklich alles, was irgendwie nach „Kind“ oder „Familie“ klingt, in den Topf geworfen. Was aber haben junge Familien von den 38 Milliarden Euro, die in die Witwen- und Witwerrente fließen? Und was hat die beitragsfreie Mitversicherung von Ehepartnern, die nicht erwerbstätig sind und keine Kinder erziehen, mit Familienförderung zu tun? Dasselbe gilt für das „Ehegattensplitting“, das 20 Milliarden Euro jährlich kostet: Ob in den Ehen, die vom Steuervorteil profitieren, Kinder leben, spielt keine Rolle. Selbst die „familienbezogenen Leistungen“ sind zum Teil gar keine „Leistungen“ für Familien.

Von den 123 Milliarden Euro gehören nämlich rund 52 Milliarden Euro zum Familienleistungsausgleich – und der ist keine Nettigkeit des Sozialstaats, sondern verfassungsrechtlich geboten. Ein Teil des Kindergelds dient zum Beispiel dazu, das Existenzminimum steuerfrei zu stellen. Das ist nicht nett. Das ist selbstverständlich. Und so erklärt sich auch, dass der Staat alle Familien nur auf den ersten Blick gleichermaßen unterstützt. In Wirklichkeit profitieren von Elterngeld, Ehegattensplitting und Kindergeld nicht alle Familien. Vor allem Alleinerziehende scheint die Politik häufig zu übersehen.

Wenn wir uns jetzt noch ansehen, wo das Geld für Familien eigentlich herkommt, dann schrumpfen die 200 Milliarden Euro, mit denen der Staat Familien unterstützt, noch weiter zusammen. Denn einen Großteil der Leistungen, die sie erhalten, finanzieren Familien selbst. 40 Prozent des Geldes kommt aus den Sozialbeiträgen. 30 Prozent werden über Verbrauchssteuern finanziert. Mit jeder Packung Windeln, mit jedem Breiglas, mit jedem Kinderspielzeug, das Familien kaufen, fließt Geld an den Staat, das über Umwege wieder bei den Familien landet. Er nimmt Familien etwas weg, um es dann wieder an sie zu verteilen.

Deutschland liegt im Mittelfeld

Stehen wir denn zumindest im internationalen Vergleich gut da? Hierfür dürfte vor allem eine Zahl entscheidend sein: der Anteil der staatlichen Ausgaben für Familien an der Wirtschaftsleistung unseres Landes, dem Bruttoinlandsprodukt (BIP). Der Industrieländerclub OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) vergleicht regelmäßig den Anteil am BIP, der Familien zugutekommt. Berücksichtigt werden natürlich die direkten finanziellen Leistungen, aber es werden auch die Ausgaben für die Infrastruktur, wie Krippen und Kindergärten, mitgezählt, denn ohne Unterstützung bei der Betreuung könnten Familien nicht arbeiten und ihre Existenz sichern.

Außerdem fließen die steuerlichen Vorteile für Familien in den Vergleich ein, in Frankreich das Familiensplitting, in Deutschland Teile des Ehegattensplittings. Weil die Industrieländer Familien so unterschiedlich fördern, ist es schwer, die Ausgaben direkt zu vergleichen. Trotzdem sind die Zahlen der OECD ein erster Anhaltspunkt. Sie zeigen, dass trotz der „Geld, Geld, immer nur Geld“-Strategie der Anteil der Familienleistungen am BIP nahezu identisch geblieben ist. Lag die Quote in Deutschland 2001 bei 2,9 Prozent, ist sie bis 2013 nur minimal auf 3,0 Prozent gestiegen.

In unserem Nachbarland Frankreich lag die Quote im selben Jahr bei 3,7 Prozent. Schweden und Dänemark lassen sich Familien ähnlich viel kosten. Andere Industrieländer wie die USA (1,1 Prozent) und die Schweiz (zwei Prozent) gaben deutlich weniger für Familien aus. Insgesamt liegt Deutschland damit im internationalen Vergleich trotz der riesig erscheinenden Summe nur im Mittelfeld.

Die Autorin: Jenna Behrends (Archivbild vom 23.09.2016)
Die Autorin: Jenna Behrends (Archivbild vom 23.09.2016)Foto: dpa/Sophia Kembowski

Wenn wir uns abschließend noch damit befassen, wie das Geld für Familien ausgegeben wird (und zwar das Geld, das wirklich bei Familien landet), wird es ziemlich planlos: eine Wohltat hier, ein Steuergeschenk da, und ständig kommen neue Leistungen hinzu. Doch diese Leistungen werden einfach zusätzlich auf das bestehende System gelegt, statt einen wirklichen Wandel in der Familienpolitik anzugehen. Dabei sollte es nicht darum gehen, einfach immer mehr Geld auszugeben, sondern darum, das Geld richtig auszugeben. Wer nicht will, dass die Steuermilliarden für Familien wirkungslos verpuffen, muss sich überlegen, was er damit erreichen will.

Andere Länder machen es vor. Sie verfolgen mit ihrer Familienpolitik ein konkretes Ziel. Frankreich stellt eine hohe Geburtenrate in den Vordergrund. Den Briten geht es um die Bekämpfung von Kinderarmut. Schweden setzt, genau wie die anderen skandinavischen Länder, vor allem auf die bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie. In Dänemark fließt die Hälfte des Geldes für Familien in eine gute Kinderbetreuung. Und bei uns? In Deutschland herrscht familienpolitisches Chaos.

In den 1950er und 1960er Jahren gab es in der Bundesrepublik die „Normalfamilie“. Von den meisten Menschen gelebt und von fast allen akzeptiert. Ein Familienernährer sorgte allein für den Lebensunterhalt der Familie. Fest angestellt in einem Normalarbeitsverhältnis. Seine Ehefrau übernahm als Hausfrau die Sorgearbeit für Kinder und Pflegebedürftige. Somit blieb die staatliche Infrastruktur unterentwickelt. Wer braucht schon Kinderkrippen, wenn sich Frauen privat um Kinder kümmern? Mittlerweile hat sich unsere Gesellschaft gewandelt. Die Normalfamilie ist nicht mehr das dominierende Modell. Stattdessen gibt es unterschiedliche Lebensmodelle.

Eltern, die ohne Trauschein Kinder erziehen, gehen leer aus

„Familie ist überall dort, wo Eltern für Kinder und Kinder für Eltern Verantwortung tragen“, notierte die CDU bereits 1999. Trotzdem ist unser Sozialstaat noch immer an der Normalfamilie ausgerichtet. Die familienpolitische Unterstützung ist am größten, wenn nur ein Elternteil arbeitet. Sobald beide arbeiten, bricht das Kartenhaus zusammen. Das fängt beim Steuersystem an: Das Ehegattensplitting bevorteilt Paare, bei denen eine Person in Vollzeit gut verdient und die andere nicht oder nur sehr wenig arbeitet. Je egalitärer die Arbeitsaufteilung, desto weniger profitieren Eltern vom Ehegattensplitting.

Dasselbe gilt für die kostenfreie Mitversicherung nicht erwerbstätiger Ehegatten: Sobald beide arbeiten, geht dieser Vorteil verloren. Irgendwann ist auch dem Gesetzgeber aufgefallen, dass die 1950er Jahre vorbei sind. Nicht nur die Vergleichsstudien der OECD, sondern auch viele andere Untersuchungen zeigten überdeutlich die Defizite der deutschen Familienpolitik, die Zweitverdiener und Alleinerziehende kaum unterstützte. Seit 2003 ist mit dem Kita-Ausbau, der Einführung des Elterngeldes und der Unterhaltsrechtsreform viel geschehen. Doch geholfen hat das nur wenig.

Denn mittlerweile existieren in Deutschland zwei Familienförderungssysteme parallel nebeneinander. Mal wird die Einverdienerfamilie gefördert, mal die Zweiverdienerfamilie. Die Anreize des einen Systems schwächen dabei die Wirkung des anderen. Also erfanden Politiker aller Parteien immer neue Leistungen, um möglichst jeder Familie gerecht zu werden. Mit der Zeit entstand ein finanzielles Wirrwarr, das heute niemand versteht. Satte Steuerersparnisse zum Beispiel erhalten durch das Ehegattensplitting nur verheiratete Paare. Eltern, die ohne Trauschein Kinder erziehen, gehen leer aus. Sinnfrei? Richtig.

Der Staat handelt widersprüchlich

Doch statt sich der Lebensrealität zu stellen und Familienpolitik komplett neu zu denken, hat sich die Politik weiterhin auf finanzielle Transfers konzentriert und nebenbei mit dem Kita-Ausbau und der Einführung des Elterngeldes neue Bohlen auf das längst veraltete Gerüst gelegt. Anscheinend hofften die Politiker, dass es schon irgendwie klappen würde, ihre alten Wähler nicht zu vergraulen und gleichzeitig dem gewandelten Familien- und Frauenbild gerecht zu werden. Logisch, dass dies scheitern musste.

Heute ist der Staat nicht nur mit seinen finanziellen Mitteln widersprüchlich. Er bringt Eltern auch regelmäßig in Situationen, in denen sie eigentlich alles nur falsch machen können. Zwar beklagen wir die sinkende Bereitschaft, Kinder zu bekommen und Verantwortung für sie zu übernehmen. Wer aber Kinder hat, wird schief angesehen, wenn diese bereits früh in die Krippe kommen. „Die wollen ihre Kinder nur wegorganisieren, und das mit unseren Steuergeldern“, heißt es, wenn Eltern eine bessere Kinderbetreuung fordern.

Sollte sich ein Elternteil dagegen entscheiden, zu arbeiten, beginnt der Kampf an der nächsten Front. Im besten Fall gelten Eltern, die sich ganz auf ihre Familie konzentrieren, als naiv und kurzsichtig. Im schlimmsten Fall als asozial. Das ist die logische Konsequenz einer Politik, die darauf setzt, dass jeder für sich selbst verantwortlich sein soll, und dabei keine wirkliche Absicherung für diejenigen schafft, die Verantwortung für andere übernehmen.

Wir haben kein Leitbild mehr

Die Politik erwartet, dass wir Zeit in unsere Bildung und Arbeit investieren. Gleichzeitig sollen wir uns altruistisch Zeit für unsere Familien nehmen. Beides tritt zueinander in Konkurrenz. Eine Konkurrenz, welche von der Politik nicht entschärft, sondern sogar noch verschärft wird. Deutschland lässt sich seine unübersichtliche Familienpolitik etliche Milliarden kosten. Allerdings fördert der Staat mal das Alleinverdienermodell, mal eine gleichberechtigte Teilhabe beider Geschlechter an Beruf und Familie. Er fordert, dass Frauen möglichst schnell nach der Geburt wieder arbeiten, unterstützt sie aber gleichzeitig am stärksten, wenn sie zu Hause bleiben.

Wir haben kein Leitbild mehr. Immer wieder kommen neue Leistungen hinzu, die kaum aufeinander abgestimmt sind. Was bleibt, ist ein großes Chaos familienpolitischer Leistungen, die sich gegenseitig nicht fördern, sondern deren Wirkung sich aufhebt. Ob in Steuerfragen oder dem Unterhaltsrecht. Einige Familienformen wie Alleinerziehende und Patchworkkonstellationen scheint die Politik sogar regelmäßig zu übersehen. Geld hilft aber wenig, wenn es ohne Plan ausgegeben wird. Der Rabenvater Staat hat seine Söhne und vor allem Töchter mit einer rückständigen Familienpolitik im Stich gelassen und selbst dafür gesorgt, dass keine Kinder geboren werden.

Jenna Behrends, geboren 1990, absolvierte eine journalistische Ausbildung und studierte Jura. Mit 23 Jahren bekam sie ein Kind und war als getrennt erziehende Mutter mit den Schwächen der Familienpolitik konfrontiert. Sie trat der CDU Berlin bei und wurde Bezirksverordnete in Mitte. Bekannt wurde sie durch einen offenen Brief an ihre Partei, der eine Debatte über Sexismus in der Politik auslöste. - Dieser Text ist ein Auszug aus Jenna Behrends neuem Buch "Rabenvater Staat" (dtv Verlag)

Mehr lesen? Jetzt E-Paper gratis testen!