Volksbegehren: Das Urteil im Wortlaut

Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin hat heute entschieden, dass das von mehr als 36.000 Bürgern unterstützte Volksbegehren „Schluss mit den Geheimverträgen - Wir Berliner wollen unser Wasser zurück und das von mehr als 58.000 Bürgern unterzeichnete Volksbegehren „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin zulässig sind und durchgeführt werden dürfen.

Der Verfassungsgerichtshof gab damit jeweils einem Einspruch der Vertreter der Volksbegehren gegen Entscheidungen des Senats von Berlin statt, mit der die beiden Volksbegehren als unzulässig abgelehnt worden sind.

1. Volksbegehren zur Offenlegung der Verträge über die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe

Gegenstand dieses Volksbegehrens ist der Entwurf eines „Gesetzes zur Publizitätspflicht im Bereich der Berliner Wasserwirtschaft, mit dem die Offenlegung aller bestehenden und künftigen Abmachungen im Kernbereich der Berliner Wasserwirtschaft erreicht werden soll.

Hintergrund des Volksbegehrens ist das Verfahren der Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe, die als Anstalt des öffentlichen Rechts die öffentlichen Aufgaben der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung Berlins wahrnehmen. Mit Gesetz vom 17. Mai 1999 wurden die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe geschaffen. Nach einem Bieterwettbewerb schloss der Senat von Berlin mit privaten Investoren u. a. einen Konsortialvertrag vom 18. Juni 1999, dem das Abgeordnetenhaus zustimmte.

Mit dem heute verkündeten Urteil hat der Verfassungsgerichtshof die Entscheidung des Senats aufgehoben und hierzu ausgeführt:

Der Berliner Gesetzgeber hat (in § 17 Abs. 5 Satz 1 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid / Abstimmungsgesetz AbstG ) den Maßstab der Zulässigkeitsprüfung im Stadium der Einleitung des Volksbegehrens abschließend festgelegt. Danach ist seit der Änderung des Abstimmungsgesetzes im Februar 2008 nicht mehr umfassend zu prüfen, ob das Volksbegehren dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung von Berlin widerspricht. Die darin liegende Absenkung der Zulassungsvoraussetzungen für Volksbegehren und Volksentscheide entspricht dem Anliegen einer von allen Faktionen des Abgeordnetenhauses unterstützten Verfassungsnovelle des Jahres 2006. Diese hat die plebiszitären Beteiligungs- und Entscheidungsmöglichkeiten erheblich erweitert, um die Volksgesetzgebung als Element der direkten Demokratie zu stärken. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat damit zu erkennen gegeben, dass er dem Volk im Hinblick auf die verantwortungsvolle Handhabe direktdemokratischer Berechtigungen gesteigertes Vertrauen entgegenbringt.

Entgegen der Auffassung des Senats und des (im verfassungsgerichtlichen Verfahren angehörten) Abgeordnetenhauses von Berlin ist es danach nicht (mehr) geboten, vor Einleitung eines Volksbegehrens umfassend zu prüfen, ob ein damit zur Abstimmung gestelltes Volksgesetz gegen höherrangiges Recht verstoßen würde und deshalb nichtig wäre. Ein verfassungswidriges Volksgesetz unterläge notfalls, wenn es denn überhaupt die erforderliche Mehrheit auch bei einem Volksentscheid finden würde, ebenso wie ein entsprechendes Parlamentsgesetz der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Auch könnte es vom Abgeordnetenhaus jederzeit wieder aufgehoben werden. Außerdem können der Senat und das Abgeordnetenhaus auf die politische Willensbildung der Bürger im weiteren Verfahren des Volksbegehrens (und eventuell eines anschließenden Volksentscheids) Einfluss nehmen und dabei namentlich auch auf verfassungsrechtliche Bedenken gegen die vorgeschlagenen Regelungen aufmerksam machen. Mit Rücksicht hierauf ist eine weitergehende Vorprüfung der Zulässigkeit von Volksbegehren verfassungsrechtlich nicht gefordert. Etwas anderes gilt nur dann, wenn bereits das mit einem Volksbegehren verfolgte Anliegen offenkundig und in erheblichem Maße gegen wesentliche Verfassungsgrundsätze verstößt oder verfassungsfeindliche Ziele verfolgt. Das ist hier offenkundig nicht der Fall.

Der Verfassungsgerichtshof hatte nicht zu prüfen, ob die Auffassung des Senats zutrifft, der Gesetzentwurf verletze die Grundrechte der an den Wasserbetrieben beteiligten privaten Unternehmen.

2. Kita-Volksbegehren

Trägerin des Volksbegehrens „Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin ist eine Initiative des Landeselternausschusses Berliner Kindertagesstätten (LEAK). Gegenstand des Volksbegehrens ist eine Änderung des Kindertagesförderungsgesetzes (Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Kindertagespflege vom 23. Juni 2005). Es sieht neue gesetzliche Regelungen vor, die den Anspruch auf Betreuung von Kindern im Vorschulalter erweitern und verbessern sollen. Die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen würden zu jährlichen Mehrausgaben in Höhe von etwa 95 Millionen € (so die Vertreter des Volksbegehrens) bzw. mindestens 166 Millionen € (so der Senat von Berlin) führen.

Mit dem heute verkündeten Urteil hat der Verfassungsgerichtshof die Entscheidung des Senats ebenfalls aufgehoben und hierzu ausgeführt:

Ausgabenwirksame Volksbegehren sind nach der im Jahre 2006 geänderten Verfassung von Berlin (Art. 62 Abs. 2 VvB) nur noch dann unzulässig, wenn sie das Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum Gegenstand haben. Dazu gehören auch Volksbegehren, die in einen im Zeitpunkt des Zustandekommens des Volksgesetzes geltenden Haushaltsplan eingreifen. Dagegen erstreckt sich der sogenannte Haushaltsvorbehalt nicht auf finanzwirksame Gesetze, die sich lediglich auf künftige Haushaltsgesetze und zukünftige Haushaltsperioden auswirken.

Diesen Anforderungen genügt das Kita-Volksbegehren. Dem Volksgesetzgeber ist zwar jeder Eingriff in einen aktuellen Haushaltsplan und damit in den Kernbereich der Budgethoheit des Abgeordnetenhauses prinzipiell untersagt. Das Kita-Volksbegehren kann aber so ausgelegt werden, dass es diese Grenze wahrt. Die vorgesehenen Vorschriften, die zu Mehrausgaben führen, könnten im Falle eines erfolgreichen Volksentscheides frühestens mit dem nächsten auf die Verkündung des Gesetzes folgenden Haushaltsjahr in Kraft treten.

Entgegen der Auffassung des Senats und des Abgeordnetenhauses von Berlin gelten für die Zulässigkeit von Volksbegehren nach der Neufassung der maßgeblichen Verfassungsbestimmung (Art. 62 Abs. 2 VvB) nicht die - wesentlich weiterreichen-den - Einschränkungen, die der Verfassungsgerichtshof für die frühere Fassung des Haushaltsvorbehalts angenommen hat. Seit der Verfassungsänderung von 2006 unterliegen Volksbegehren und Volksentscheide über ausgabenwirksame Gesetze keiner höhenmäßigen "Erheblichkeitsschwelle" mehr, ab der sie in das Haushaltsrecht des Parlaments unzulässig eingreifen.

Diesem Verständnis der geänderten Verfassungsbestimmung des Art. 62 Abs. 2 VvB steht auch Bundesrecht nicht entgegen. Die landesverfassungsrechtliche Zulassung finanzwirksamer Volksbegehren und Volksentscheide, die im Erfolgsfall vom Parlament bei der Aufstellung künftiger Haushalte zu berücksichtigen sind, stellt weder das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip noch die Funktions- und Handlungsfähigkeit des Abgeordnetenhauses in Frage. Auch insoweit entspricht die wesentlich erweiterte Zulassung von Volksbegehren und Volksentscheiden in Berlin seit 2006 dem für beide Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof maßgeblichen Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers, die direkte Beteiligung der Bürger an der Landesgesetzgebung (mehr als in anderen Bundesländern) auszubauen und zu stärken.