Politik: Das demokratische Paradox

Betrachtet man die internationalen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte unter dem Aspekt der Demokratisierung, fällt ein Widerspruch auf. Wir sehen eine fast komplette Universalisierung des demokratischen Prinzips. Demokratie wird weltweit als eine anstrebenswerte politische Ordnung akzeptiert. Das zeigen beispielsweise die Daten des World Value Survey, der umfangreichsten Befragung über menschliche Wertvorstellungen, die derzeit 62 Länder umfasst.

Kaum ein Gemeinwesen versucht es daher nicht, sich zumindest in der Rhetorik als demokratisch legitimiert darzustellen. Andererseits zeigen aber alle Umfragen, insbesondere in den stabilen Demokratien: Es gibt eine gewachsene und weiter wachsende Unzufriedenheit mit den Institutionen der nationalen Demokratie, mit Parteien, Parlamenten und Regierungen. Erstaunlicherweise haben die sogenannten nicht-majoritären Institutionen, wie etwa die Zentralbanken oder die Verfassungsgerichte, fast überall ein deutlich höheres Ansehen als die demokratischen Kerninstitutionen. Während das Prinzip der Demokratie also nach 1989 fast weltweit Anerkennung gefunden hat, beschleunigt sich seitdem in den konsolidierten Demokratien der Verfall des Vertrauens in die demokratischen Institutionen.

Wie lässt sich dieses demokratische Paradox erklären? Die Globalisierung spielt hier eine entscheidende Rolle. Ihre Dynamik trägt dazu bei, dass die Würde der politischen Institutionen auf der Nationalstaatsebene in gewisser Weise untergraben wird. Der Nationalstaat ist immer weniger in der Lage, eine effektive Politik im Alleingang umzusetzen. Die Inselstaaten im Indischen Ozean beispielsweise können ein Lied davon singen. Nationale Maßnahmen können den für sie überlebensbedrohenden Anstieg des Meeresspiegels erwiesenermaßen nicht stoppen, wenn alle anderen wie bisher weiter machen.

Zusätzlich zur Effektivitätsproblematik gibt es eine Art Wettbewerbsproblem. Für viele Probleme hat die nationale Politik nach wie vor effektive Instrumente an der Hand. Eine Erhöhung der Sozialleistungen oder die Erhöhung von Mindestlöhnen sind insofern wirksam, als die Empfänger einer solchen Leistung tatsächlich mehr Geld zur Verfügung haben. Aber dann wird argumentiert, dass wir uns das nicht leisten können, weil wir sonst international als Standort nicht mehr konkurrenzfähig sind im Wettbewerb um das internationale Kapital.

Jenseits des Nationalstaats entstehen politische Sphären, etwa auf der europäischen und der globalen Ebene, die demokratisches Potenzial bergen. Die Zahl der bei den Vereinten Nationalen hinterlegten internationalen Verträge ist seit 1960 bis heute von 15 000 auf 65 000 gestiegen. Vor allem aber hat sich die Qualität der internationalen Institutionen erhöht, und zwar in doppelter Hinsicht. Früher ging es primär um Schnittstellenprobleme, etwa bei der Festlegung von Zöllen. Heute hat dieselbe Institution, die nicht mehr GATT-Regime, sondern Welthandelsorganisation heißt, erweiterte Aufgaben und Möglichkeiten. Sie untersagt zum Beispiel, dass bestimmt Produkte von der Regierung subventioniert werden.

Zudem ändern sich die Entscheidungsverfahren auf internationaler Ebene. So wird teilweise das Einstimmigkeitsprinzip unterlaufen; es etablieren sich Mehrheitsentscheidungen, durch die nationale Politik von außen mitbestimmt wird, ohne dass die Zustimmung der nationalen Regierung im Detail notwendig ist. Ein weiteres Element, das supranational wirkt, ist ein erst sehr schwaches, aber doch heute mehr oder weniger akzeptiertes „ius cogens“ im Völkerrecht: Einige grundlegende Prinzipien mit Menschenrechtsbezug werden als zwingendes Völkerrecht anerkannt – unabhängig von der Zustimmung des einzelnen Staates.

Als Folge dieser neuen supranationalen Elemente wird die nationalstaatliche Souveränität partiell untergraben. Dies kann zum einen zu einer wachsenden Unzufriedenheit mit den demokratischen Institutionen des Nationalstaats führen. Und zwar dann, wenn sich diese lediglich als Foren symbolischer Auseinandersetzungen geben. So vermitteln Politiker insbesondere im Wahlkampf gerne ihre Allkompetenz und tun so, als ob sie, wenn sie nur Kanzler oder Kanzlerin seien, in autonomen Aktionen alle Problemlagen zu lösen imstande wären. Später, wenn sie es dann an die Regierung geschafft haben, dient die internationale Ebene gerne als Ausflucht. Wenn etwas schief geht, wird gern auf die EU als Grund für das Problem verwiesen, während die Leistungen, die solche internationalen Institutionen erbringen, natürlich der eigenen Politik angerechnet werden. Dem Wahlvolk entgeht diese Diskrepanz zwischen Rhetorik und Realität nicht. So erklärt es sich auch, dass nicht-demokratische Institutionen wie Zentralbanken ein relativ hohes Ansehen haben. Diese stellen eigenes Handeln immer offen als Teil eines international verflochtenen Systems dar und suggerieren keine national geltende Allmacht.

Gleichzeitig gibt es eine wachsende Politisierung der internationalen Institutionen. Umfragen belegen, dass es wachsende Kritik an internationalen Organisationen wie der EU und den Vereinten Nationen gibt – während ihnen immer mehr Bedeutung beigemessen wird. So lassen sich wachsende nationale Widerstände gegen internationale Institutionen beobachten wie die jüngsten EU-Referenden beispielhaft zeigen. Es gibt zunehmend transnationale Kampagnen und Proteste gegen internationale Institutionen – Stichwort Seattle. Gleichzeitig fungieren viele internationale Institutionen als Hoffnungsträger. Ob es sich um Fragen des Verbraucherschutzes handelt oder um Menschenrechtsfragen, ob Umweltschutz oder Kampf der Korruption, in all diesen Fragen wenden sich besorgte Menschen immer mehr direkt an internationale Institutionen. Und ganz profan: Nur weniges wächst so schnell wie die Anzahl der Büros von Interessengruppen in Brüssel.

Was bedeuten diese Entwicklungen für das demokratische Paradox? Entscheidend ist, dass die Demokratisierung internationaler Institutionen nicht nur wünschenswert erscheint, um die Legitimationskraft des demokratischen Prinzips auch jenseits des Nationalstaates zu stärken, sondern eben auch zwingend notwendig, um die nationale Demokratie zu schützen. Wie internationale Institutionen tatsächlich demokratisiert werden können, ist eine offene Frage. In vielen Fällen reagieren internationale Institutionen auf Kritik mit Veränderungen ihrer Verfahren, insbesondere durch die Öffnung für transnationale Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und durch eine erhöhte Transparenz ihrer Arbeit. Ob dies als Ausdruck einer beginnenden Demokratisierung internationaler Institutionen gelten kann, bleibt abzuwarten.

Optimistisch stimmt jedenfalls die zu beobachtende Politisierung dieser Institutionen. Historisch betrachtet ist eine solche Politisierung immer eine erste und wichtige Voraussetzung für Demokratisierung gewesen. Deutschland ist jedoch auch ein trauriges Beispiel dafür, dass die Politisierung keine Garantie für eine friedliche und bruchlose Demokratisierung ist.

Der Autor leitet am WZB die Abteilung „Transnationale Konflikte und Internationale Institutionen“. Er ist zudem Dean der Hertie School of Governance

Michael Zürn