Die Außenbeauftragte der Europäischen Union: Die Welt der Federica Mogherini

Nach der Premiere gab es stehende Ovationen. Das erzählen Diplomaten vom ersten Auftritt Federica Mogherinis am Rondpoint Schuman in Brüssel, wo der Europäische Auswärtige Dienst residiert. Dass Italiens ehemalige Außenministerin Anfang November so bejubelt wurde, hat auch mit dem Frust darüber zu tun, dass sich die Träume der EU-Außenpolitiker bisher nicht erfüllt haben.

Henry Kissinger darf in diesem Zusammenhang nicht fehlen. Der frühere US-Außenminister fragte einst nach einer Telefonnummer, um Europa an die Strippe zu bekommen. Die gehört heute aber eher Kanzlerin Angela Merkel als der oder dem offiziellen EU-Außenbeauftragten.

Der Posten wurde mit dem Lissabon- Vertrag, Ende 2009 in Kraft getreten, aufgewertet. Zuvor war der Spanier Javier Solana noch reiner Reisediplomat gewesen, im Auftrag der nationalen Außenminister unterwegs. Seine Nachfolgerin Catherine Ashton aus Großbritannien dagegen bekam zwei Hüte aufgesetzt, um in Personalunion die außenpolitische Arbeit des Ministerrats wie der EU-Kommission zu koordinieren. Sie wurde zugleich Vizepräsidentin der Brüsseler Behörde, leitete die Ministersitzungen und erhielt fortan ein eigenes "Ministerium", ebenjenen Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD). Aufgewertet worden mag der Posten sein, wirklich ausgefüllt wurde er lange nicht. Ashton war keine große Kommunikatorin, fehlte bei vielen Kommissionssitzungen und hatte selten Lust, dem Europaparlament Rede und Antwort zu stehen oder Journalisten Interviews zu geben.

Ihre Behörde wurde derweil immer größer und unübersichtlicher "Der Auswärtige Dienst arbeitet ineffizient", ärgert sich die CDU-Europaabgeordnete Inge Gräßle, die dem Haushaltskontrollausschuss vorsteht. Für sie liegt das auch am Wasserkopf an der Spitze: "In keiner anderen EU-Institution wird man mit so wenig Leuten unter sich Generaldirektor." Rund 1600 Planstellen gibt es, dazu etwa 700 aus den Hauptstädten entsandte Diplomaten und Experten. 140 Botschaften in aller Welt haben 1100 Ortskräfte eingestellt – insgesamt knapp 3500 Posten sind in Gräßles Unterlagen vermerkt. 531 Millionen Euro kostet das den Steuerzahler im nächsten Jahr.

Der Europäische Rechnungshof hat im vergangenen Jahr festgestellt, der Dienst sei "überhastet und schlecht vorbereitet eingerichtet worden". Der Gründungsbeschluss habe nur bestehende Abteilungen unter einem Dach versammelt. Versäumt wurde demnach, den Bedarf, konkrete Herausforderungen und potenzielle Synergieeffekte in der Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten zu ermitteln. Die Beamten bekamen keine politischen Prioritäten an die Hand – mit dem Ergebnis, dass jede Abteilung für sich getrennt plante. Angesichts der vielen internationalen Krisen, lautete das vernichtende Urteil des Rechnungshofberichts, "hat der EAD Ad-hoc-Ansätze verfolgt, statt eine überwölbende außenpolitische Strategie für die EU zu entwickeln".

"Nicht die feine englische Art"

Es ist nicht alles schlecht. Routinen wurden entwickelt, vereinzelt auch Akzente gesetzt. Ashton und ihr Stab, allen voran die deutsche Spitzendiplomatin Helga Schmid, haben die Atomgespräche mit dem Iran geleitet und sich dafür viel Respekt verschafft. "Neben der Balkanpolitik ist das der Bereich, wo Ashton wirklich geglänzt hat", sagt ein belgischer Diplomat. So ist es fast eine Art später Anerkennung, dass die Gesprächsrunde an diesem Montag in Brüssel angesetzt wurde.

Die notwendigen Reformen aber hat Catherine Ashton ihrer Nachfolgerin überlassen. "Nicht die feine englische Art", rügt der CDU-Mann Elmar Brok, Chef-Außenpolitiker im Europaparlament. In seinem Bericht, dort gerade verabschiedet, heißt es: "Die EU war bisher noch nicht in der Lage, ihr Potenzial voll auszuschöpfen."

Das ist nicht nur Lady Ashtons Schuld, die Mitgliedstaaten – doch noch nicht zum teilweisen Souveränitätsverzicht bereit – ließen sie auch nicht gewähren. Das fängt damit an, dass die Informationen aus den europäischen Delegationen zwar via Brüssel in die Mitgliedstaaten fließen. Umgekehrt tun die sich aber schwer, Lagebilder oder gar Geheimdiensterkenntnisse mit der europäischen Zentrale zu teilen. Die Briten wehren sich dagegen, dass EU-Botschaften konsularische Aufgaben übernehmen. Entgegen der ursprünglichen Absicht wurden in nationalen Ministerien keine Abteilungen eingespart oder verkleinert. Teure Parallelstrukturen entstanden auch dadurch, dass der Ministerrat teilweise bis zu 13 Sonderbotschafter für verschiedene Weltgegenden ernannte – nicht förderlich für eine einheitliche politische Botschaft.

Kohärenz ist das Zauberwort – steht es doch für die verbreitete Hoffnung, dass mit einem koordinierten Einsatz aller verfügbaren Instrumente Europa Gehör findet und etwas bewegen kann in der Welt. Im Gegensatz zur Nato nämlich kann die EU auch Polizei, Justiz, humanitäre Hilfe, Entwicklungspolitik und Handel. Dass die größte sicherheitspolitische Krise in Europa seit Jahrzehnten ausgerechnet mit dem Ukraine-Freihandelsabkommen ihren Anfang nahm, das diplomatisch gegenüber Russland zu wenig abgesichert war, wirkt in diesem Zusammenhang fast bezeichnend.

"Es ist zwar noch ein langer Weg"

Mogherini will etwas gegen die "mangelnde Koordination" tun. Von ihren drei Büros in den drei Institutionen nutzt sie vor allem das in der EU-Kommission. "Einmal im Monat oder öfter", sagt sie, trommele sie nun alle Kommissare zusammen, deren Fachgebiet außenpolitische Bezüge hat. "Da sitzen manchmal zehn Kommissare am Tisch", berichtete sie gerade dem Europaparlament, wo sie anders als Ashton häufig erscheint. Sie will den Graben zwischen Innen- und Außenpolitik überbrücken, weshalb sie an diesem Montag erstmals das Flüchtlingsthema, bisher allein bei den Innenministern angesiedelt, auf die Agenda des Außenrates gesetzt hat. Dort geht es unter ihrer Leitung fokussierter zu. "Statt über jedes Komma in den Statements zu verschiedenen Krisenherden zu diskutieren", berichtet ein Diplomat, "setzt Mogherini bei jedem Treffen eine strategische Diskussion zu einem Thema an." Die Arbeiten an einer neuen Außenpolitikstrategie haben begonnen. "Es ist zwar noch ein langer Weg", sagt die Italienerin, "aber wenn ich mir die ersten vier Monate anschaue, bin ich ermutigt." Nicht nur sie. Die 41-Jährige ist zum neuen Liebling des Brüsseler Politikbetriebs geworden, von der erst befürchteten Unerfahrenheit redet keiner mehr. "Sie hat begriffen, dass sie ihre Rolle als Vizepräsidentin nutzen muss – so wie das immer geplant war", sagt die CDU-Frau Gräßle. "Alle sind sehr glücklich mit ihr", berichtet der belgische Diplomat. Die Ukraine-Krise, wo unter Mühen bisher eine einheitliche EU-Position erreicht wurde, ist dennoch wieder etwas für die Nationalstaaten geworden, Frankreich und Deutschland voran. Außenminister Frank-Walter Steinmeier, so heißt es, unterrichtet Mogherini immerhin stets als Erste über neue Entwicklungen.

Dieser Text erschien in Agenda, dem Politik-Journal des Tagesspiegels.