Trotz Schuldenbremse: Der Bund hätte 35 Milliarden mehr investieren können

Die Autoren sind Wissenschaftler der Universität Leipzig. Thomas Lenk ist dort Direktor des Instituts für Öffentliche Finanzen und Public Management und Mitglied im Beirat des Stabilitätsrates. Philipp Glinka ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter für Finanzwissenschaft und Oliver Rottmann ist Vorstand des Kompetenzzentrums öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge.

Ab dem Jahr 2020 gilt für die Bundesländer das Verbot der Nettokreditaufnahme. Das bedeutet, das Einnahmeninstrumentarium, das den Ländern zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben zur Verfügung steht, reduziert sich bei konjunktureller Normallage um das Mittel der Verschuldung. Die Sinnhaftigkeit dieser Schuldenbremse, die ein Ergebnis der Föderalismusreform II und Folge deutlich gestiegener Verschuldungslasten war, wird wieder zunehmend infrage gestellt.

Anlass sind zumeist ein Nettoverzehr des staatlichen Vermögens insbesondere auf der kommunalen Ebene sowie neue gesellschaftliche Herausforderungen und politische Prioritäten, zum Beispiel die Digitalisierung oder der Klimaschutz, die immense öffentliche Investitionserfordernisse offenlegen. Hinzu tritt ein derzeit günstiges Zins-Wachstums-Differenzial: Die historisch niedrigen Refinanzierungskosten und die vergleichsweise hohen Wachstumsraten des Bruttoinlandsproduktes in den vergangenen Jahren lassen viele Ökonomen und Politiker an der Nachhaltigkeit eines strikten Verzichts auf strukturelle Neuverschuldung zweifeln.

Eine Modifizierung der Schuldenbremse erscheint angesichts des aktuellen breiten Diskurses nicht unwahrscheinlich, wenngleich die verfassungsrechtlichen und politischen Hürden für eine Änderung der Schuldenbremse, die 2009 grundgesetzlich und anschließend von fast allen Ländern im Landesrecht abgesichert wurde, hoch sind. Die Vorteile der bestehenden Schuldenregel sollten jedoch nicht übersehen werden.

Eine erkennbar disziplinierende Wirkung

Denn bereits in der jüngeren Vergangenheit ging von ihr – erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik – eine erkennbare disziplinierende Wirkung aus. Nicht nur relativ zum Bruttoinlandsprodukt, sondern auch absolut ist der Schuldenstand des Öffentlichen Gesamthaushalts seit einigen Jahren rückläufig. Sowohl der Bund als auch die Ländergesamtheit konnten ihre Kreditmarktschulden spürbar reduzieren. Der strukturelle Finanzierungssaldo, das heißt die um Konjunktureffekte bereinigte Differenz aus Einnahmen und Ausgaben, hat sich in der laufenden Dekade in allen Ländern erheblich verbessert.

Auch ein Blick auf die Kreditfinanzierungsquoten zeigt, dass Neuverschuldung bei der Finanzierung öffentlicher Aufgaben im Bund und in den meisten Ländern kaum noch eine Rolle spielt, wenngleich die erfolgreichen Konsolidierungsanstrengungen in den vergangenen Jahren auch durch eine gute Einnahmenentwicklung begünstigt wurden.

Erst die Möglichkeiten ausschöpfen

Um diese Erfolge nicht zu gefährden, sollten bisher ungenutzte, aber durchaus bestehende Handlungsspielräume zur Steigerung der Investitionstätigkeit ausgeschöpft werden, bevor eine Änderung der Schuldenbremse politisch ernsthaft erwogen wird. Dem Bund etwa ist es im Rahmen der Schuldenregeln erlaubt, sich jährlich in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts neu zu verschulden – eine Möglichkeit, die im Zuge des Strebens nach dem politisch symbolträchtigen Ziel der „Schwarzen Null“, also des vollständig ausgeglichenen Haushalts, zuletzt nicht genutzt wurde. Bis 2018 summierte sich dieser ungenutzte Kreditspielraum über die letzten Jahre auf rund 35 Milliarden Euro.

Überdies sollte mit Blick auf bestehende Investitionserfordernisse eine offene Diskussion über die sachgerechte Verteilung der zur Verfügung stehenden Steuereinnahmen zwischen den föderalen Ebenen geführt werden. Zwar hat die jüngste Neuordnung der Bund- Länder-Finanzbeziehungen zu einer Dezentralisierung finanzieller Mittel geführt, was insbesondere dem gravierenden Investitionsstau auf der kommunalen Ebene entgegenwirken könnte, da diese über die kommunalen Finanzausgleichssysteme an den Mehreinnahmen der Länder partizipiert.

© Universität Leipzig/tsp

Wichtiger wäre es jedoch, die Kommunen in ihrer eigenen Einnahmenbasis zu stärken und deren Investitionstätigkeit somit auf eine dauerhafte, verlässliche und unbürokratische Grundlage zu stellen. Eine Möglichkeit bestünde in einer modifizierten Verteilung des Umsatzsteueraufkommens.

Vor diesem Hintergrund sollte eine Öffnung des strukturellen Neuverschuldungsverbots als nachrangige Option betrachtet werden, die erst dann gezogen wird, wenn die investiven Erfordernisse die bestehenden Handlungsspielräume (einschließlich der bisher ungenutzten Potenziale) deutlich überschreiten. Eine stärkere Orientierung an den europäischen Schuldenregeln wäre dann etwa eine Möglichkeit, den Kreditspielraum maßvoll und im Rahmen des europäischen Rechts zu weiten.

Thomas Lenk, Philipp Glinka, Oliver Rottmann