Politik: Entflechten, entschlacken

Die Verfassungsreform zur Neuordnung des Verhältnisses von Bund und Ländern betrifft insgesamt 25 Grundgesetzartikel. Zum Teil sind es Ergänzungen, doch werden einige Artikel auch völlig neu gefasst, zwei werden ganz gestrichen (Artikel 74a zur Beamtenbesoldung und Artikel 75 zur Rahmengesetzgebung des Bundes). Das Hauptziel war mehr Entflechtung, die wichtigste verfassungspolitische Neuerung ist das Abweichungsrecht der Länder bei Teilen des Umweltrechts und in der Hochschulpolitik. Die wichtigsten Änderungen und ihre möglichen Folgen im Überblick:

Bundestag und Bundesrat: Die Zahl der Bundesgesetze, die im Bundesrat zustimmungspflichtig sind und damit von der Länderkammer blockiert werden können, wird wohl nahezu halbiert. In den vergangenen Legislaturperioden waren zwischen 50 und 60 Prozent der Bundesgesetze zustimmungspflichtig, nach einer Übersicht des Bundestags wäre es mit der neuen Verfassungslage nur noch etwa ein Viertel. Diese Zahl könnte sich wieder leicht erhöhen (nach dem Bundestagsgutachten um ein bis zwei Prozentpunkte), weil sich die Länder ein neues Zustimmungsrecht (Artikel 104a) bei Gesetzen mit hohen Kostenfolgen für die Landeshaushalte ausbedungen haben. Dies betrifft vor allem Sozialleistungen oder etwa den Ausbau der Kinderbetreuung. Damit soll verhindert werden, dass der Bundestag Gesetze macht, ohne deren Kosten in einem größeren Umfang zu übernehmen. Erreicht wird die Halbierung der Zuständigkeit durch eine Änderung im Artikel 84. Der hatte bislang dazu geführt, dass Gesetze schon zustimmungspflichtig waren, wenn der Bund in die Verwaltungshoheit der Länder eingriff. Nun wird den Ländern die Möglichkeit gegeben, von diesen Verwaltungsregeln des Bundes abzuweichen, dafür verzichten sie auf ihr Zustimmungsrecht. Diese Neuregelung hätte einige wichtige Vorhaben der rot-grünen Ära erleichtert: einen Teil der Hartz-Gesetze am Arbeitsmarkt, das Gesundheitsreformgesetz 2000, das Gesetz zur gesundheitlichen Prävention, das Register unzuverlässiger Unternehmen, die Aufhebung des Meisterzwangs, das Verbraucherinformationsgesetz, das Fallpauschalengesetz, die Umsetzung von EU-Recht bei der Aussaat von Genpflanzen, Änderungen beim Staatsbürgerrecht, die Beitragssicherungsgesetze in der Kranken- und Rentenversicherung. Kurios ist die Lage beim damals heftig umstrittenen Zuwanderungsgesetz: Es würde zustimmungsfrei nach Artikel 84, doch mit der neuen Kostenfolgeregelung wieder zustimmungsbedürftig. De facto heißt das aber, dass die damalige Bundesregierung unter Gerhard Schröder – hätte die Föderalismusreform damals schon gegolten – das Gesetz durch den Bundesrat gebracht hätte, wenn sie die Folgekosten für die Landeshaushalte (etwa durch die Integrationskurse) ganz oder zum großen Teil übernommen hätte. Da mit der Reform künftig wohl Paketlösungen mit Blick auf den Vermittlungsausschuss etwas seltener werden, dürfte sich die Art der Gesetzgebung ändern, es könnten also noch mehr Gesetze zustimmungsfrei werden als jetzt prognostiziert. Steuergesetze bleiben in der Regel aber zustimmungspflichtig, weil sich im deutschen System Bund und Länder die meisten Steuereinnahmen teilen.

Stärkung des Bundes: Zu den alleinigen Zuständigkeiten des Bundes in Artikel 73 kommen einige hinzu: das Melde- und Ausweiswesen; der (möglicherweise nicht ganz billige) „Schutz deutschen Kulturguts gegen Abwanderung ins Ausland“; die präventive Abwehr von internationalem Terrorismus durch das Bundeskriminalamt in Fällen, die über ein Bundesland hinausreichen; das Waffen- und Sprengstoffrecht; die Gesetzgebung im Zusammenhang mit der Kernenergie. Zudem ist die Umweltgesetzgebung künftig grundsätzlich Sache des Bundes, allerdings können die Länder in einigen Bereichen, etwa dem Naturschutz, der Landschaftspflege oder beim Wasserhaushalt, von Bundesgesetzen abweichen. Dieses Abweichungsrecht ist ein neues Instrument in der Verfassung, das es ermöglichen soll, spezifische Länderinteressen zu wahren. Das Abweichungsrecht gilt – im Rahmen des umfangreichen EU-Rechts – sowohl nach oben als auch nach unten, was die Standards angeht. Das könnte dazu führen, dass eine besonders ehrgeizige Umweltgesetzgebung des Bundes, die über EU- Recht hinausgeht, von den Ländern auf diesen Gebieten unterlaufen werden kann; andererseits können aber auch umweltpolitisch ehrgeizige Landesregierungen über bundesrechtliche Vorgaben hinausgehen. Zwei Drittel aller Punkte in der konkurrierenden Gesetzgebung sind nun von der Klausel im Grundgesetz befreit, wonach der Bund nur dann regeln darf, wenn es für den Zusammenhalt des Staates zwingend ist.

Stärkung der Länder: Die Kernzuständigkeit der Länder in der Bildungspolitik wird abgerundet. In der Schulpolitik bleibt die bestehende Verfassungslage bestehen, sie ist weiterhin reine Ländersache. In der Hochschulpolitik wird die Länderzuständigkeit durch die Abschaffung zentraler Rahmenvorgaben klarer geregelt. Beim Zugang zu Hochschulen und bei Abschlüssen kann der Bund noch Gesetze machen, die aber unter das Abweichungsrecht der Länder fallen. Dies soll verhindern, dass der Bund seine Möglichkeiten ähnlich wie früher die Rahmengesetzgebung überdehnt. Zu den neuen Zuständigkeiten der Länder gehören Strafvollzug, Heimrecht (also etwa die Pflegeheime), soziale Wohnraumförderung, Ladenschluss, Versammlungsrecht, Gaststättenrecht. Zudem können sie die Besoldung und Versorgung ihrer Landesbeamten wieder selber regeln, wie es bis vor 30 Jahren auch der Fall war. Damit wird vermieden, dass der Bund über den größten Posten der Länderhaushalte, die Personalkosten, entscheidend mitbestimmt. Im Steuerrecht können die Länder über die Höhe der Grunderwerbsteuer allein entscheiden.

Kommunen: Im Artikel 85 wird klargestellt, dass der Bund den Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben mehr direkt übertragen darf. Er muss dazu nun über die Länder gehen. Auch hier ist das Geld der Grund: Der Bund wird somit daran gehindert, Gesetze zulasten der kommunalen Haushalte zu machen, ohne für finanzielle Kompensation zu sorgen.

Bundesverfassungsgericht: Wenn Bundestag und Bundesrat sich nicht einigen können, ob eine bestimmte Materie zentral geregelt werden muss, soll Karlsruhe auf Antrag der Länder den Streit schlichten. Die Urteile des Gerichts haben dann Gesetzescharakter. Damit soll die seit 1994 festzustellende Blockierung der Reföderalisierung von bestimmten Bundesgesetzen durch den Bund aufgelöst werden.

Gemeinschaftsaufgaben: Die Abschaffung dieses als bürokratisch geltenden Instruments gelang nicht. Nur der Hochschulbau wird nicht mehr von Bund und Ländern gemeinsam finanziert, sondern reine Ländersache. Es bleibt bei den Gemeinschaftsaufgaben für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. Zudem wird die Forschungsförderung weiterhin gemeinsam finanziert; sie schließt jetzt auch Forschungsbauten an Hochschulen ein. Auf Druck der SPD-Bundestagsfraktion wurde noch eine neue Gemeinschaftsaufgabe zur Förderung der Wissenschaft an den Hochschulen eingeführt, mit der auch – nach Zustimmung aller Länder – Bundesmittel zur Förderung der Lehre fließen können.

Finanzhilfen: Wo der Bund Gesetzgebungsbefugnis hat, kann er den Ländern Finanzhilfen „für besonders bedeutsame Investitionen“ geben, aber nur, wenn es für das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft oder für mehr Wirtschaftswachstum erforderlich ist. Diese Hilfen dürfen aber nur befristet und mit jährlich fallenden Beträgen gewährt werden. Bundesmittel für schulpolitische Programme, etwa Ganztagsschulen, sind damit nicht möglich.

Berlin: Im Artikel 22 heißt es: „Die Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland ist Berlin. Die Repräsentation des Gesamtstaats in der Hauptstadt ist Aufgabe des Bundes.“

Europa: Wenn es in Brüssel um Schule, Kultur und Rundfunk – also um den Kern der Länderzuständigkeiten – geht, wird die Bundesrepublik künftig von einem Bundesratsmitglied vertreten, in Abstimmung mit der Bundesregierung. Zudem wurde vereinbart, dass Strafzahlungen bei einem Bruch von EU-Recht zwischen Bund und Ländern geteilt werden.