Wozu verpflichtet der Migrationspakt die Staaten?

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Faktencheck : Was steht im UN-Migrationspakt – und was nicht?
In Deutschland regt sich Widerstand gegen den Migrationspakt – dabei gibt es viele Missverständnisse darüber.
In Deutschland regt sich Widerstand gegen den Migrationspakt – dabei gibt es viele Missverständnisse darüber.Foto: imago/IPON

Was ist über die Verhandlungen bekannt?

Fakt ist: Von 2016 an bis Oktober 2017 gab es sechs Sitzungen, bei denen Vertreter von Mitgliedstaaten und NGOs Schwerpunkte des Pakts diskutiert haben. Im Dezember 2017 gab es nach Angaben der Bundesregierung in Mexiko eine „Bestandsaufnahmekonferenz“. Im Januar 2018 erstellte der UN-Generalsekretär einen ergänzenden Bericht. Die beiden verfahrensbegleitenden Länder („Ko-Fazilitatoren“) Mexiko und Schweiz fertigten daraufhin einen Erstentwurf (“zero draft“) des Textes, der zwischen Februar und Juli 2018 bei zwischenstaatlichen Verhandlungen in New York erörtert wurde. Parallel dazu wurden weitere Textentwürfe erstellt. Der finale Entwurf („final draft“) soll auf einer Regierungskonferenz im Dezember verabschiedet werden.

Die Bundesregierung hatte während der gesamten Laufzeit der Verhandlungen alle Bundestagsfraktionen zur Teilnahme an Informationsveranstaltungen über die Verhandlungen in New York eingeladen. Das Interesse der Bundestagsabgeordneten hielt sich offenbar in Grenzen. Die Linken-Politikerin Sevim Dagdelen kritisiert, dass sie drei Mal bei den Verhandlungen zum Migrationspakt in New York gewesen sei – als einzige Abgeordnete des deutschen Bundestages. Insbesondere der AfD warf sie vor, sich an den Verhandlungen nicht beteiligt zu haben. „Wo waren Sie denn mit Ihrer Kritik?“, rief sie kürzlich bei einer Debatte zum Migrationspakt im Bundestag. Ein FDP-Vertreter teilte gegenüber dem Tagesspiegel mit, dass ein Fraktionsmitglied ebenfalls bei den Verhandlungen gewesen sei.

Welche Unterschiede gibt es zwischen den Versionen "zero draft" und "final draft"?

Zwischen den Fassungen gibt es zahlreiche Unterschiede. So war etwa ursprünglich die Aussage vorgeschlagen worden, dass Migration eine Quelle von Wohlstand und nachhaltiger Entwicklung darstellen kann („that it can be a source of prosperity, innovation and sustainable development in our globalized world“).  In der finalen Fassung wurde daraus, dass Migration eine solche Wohlstandsquelle darstellt („…that it is a source of prosperity…). Viele Konkretisierungen, auch im Hinblick auf subjektive Ansprüche von Migranten, wurden erst während der zwischenstaatlichen Verhandlungen eingefügt.

Wie derartige Änderungen zustande kamen und welche Zugeständnisse im Einzelnen gemacht wurden, will die Bundesregierung bisher nicht mitteilen. Pauschal heißt es lediglich: „Beim Globalen Migrationspakt gab es insgesamt sechs Verhandlungsrunden, bis sich die UN-Mitgliedsstaaten schließlich auf den vorliegenden Text geeinigt haben. Dieser stellt einen Kompromiss dar. Zahlreiche Elemente, die im deutschen Interesse sind, konnten dabei umgesetzt werden, dafür gab es an anderer Stelle Zugeständnisse.”  

Wie lief die Kommunikation des Paktes von Seiten der Bundesregierung?

Ohnehin gibt es nur eines, worauf sich Kritiker und Befürworter des Migrationspaktes weitgehend einigen können: Die Kommunikation von Seiten der Bundesregierung zu dem Abkommen ist unglücklich verlaufen. Von einem Kommunikationsdesaster ist sogar die Rede. Weder der Regierungssprecher, Steffen Seibert, noch das Auswärtige Amt und auch nicht die Zentralen der Koalitionsfraktionen haben offenbar rechtzeitig erkannt, welches Ausmaß an Verunsicherung durch verzerrte oder falsche Informationen über den Inhalt und die Wirkung des internationalen Abkommens entstanden ist. „Wie ein Tsunami“ rollen die Fake News, klagen Abgeordnete aus der Koalition. Und niemand stoppe sie.

In der Tat sind die gängigsten Vorurteile zum Pakt und die Richtigstellungen erst seit Ende Anfang November auf den Webseiten vom AA und den Koalitionsparteien zu lesen. Dort stellt das Auswärtige Amt auch seine Kommunikationspolitik dar. Dabei kann das AA selbst aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich die Kommunikation stark in Grenzen hielt: In „mehreren Tweets“ zum Aushandlungsprozess, so heißt es, habe man die Öffentlichkeit informiert, zudem habe Außenminister Maas bei einer Konferenz auf Bali den Pakt „besonders hervorgehoben“.

Gab es Zensur im Petitionsausschuss?

Nach allem, was bekannt ist, gibt es für den Vorwurf wenig Grund. Er entzündete sich an der Tatsache, dass der Petitionsausschuss des Bundestags, der Eingaben von einzelnen Bürgerinnen und Bürgern behandelt, bisher keine zum UN-Migrationspakt veröffentlicht hat. Das Sekretariat des Ausschusses sah durch eine Petition, die bereits im September eingereicht wurde, die Regeln verletzt und teilte dies dem Petenten mit, der Mitarbeiter eines AfD-Bundestagsabgeordneten ist. Im Text von dessen Petition hieß es: „Dieser Pakt ist ein Instrument zur allmählichen Auslöschung unserer Identität!“ Er werde „Migration in die Länder des Westens befördern, deren nationale Identitäten verwischen, eine multi-ethnische und multikulturelle Gesellschaft schaffen.“

Nach den Regeln, die sich der Ausschuss gegeben hat, wird eine Bürgereingabe dann nicht veröffentlicht, „wenn sie geeignet scheint, den sozialen Frieden, die internationalen Beziehungen oder den interkulturellen Dialog zu belasten.“ Der Ausschuss veröffentlicht, wenn es zu einem Thema mehrere Eingaben gibt, aber üblicherweise eine davon stellvertretend. Das hätte man auch hier tun können, zum UN-Migrationspakt sind inzwischen etwa zwanzig Petitionen eingetroffen, von denen, so der Ausschussvorsitzende Marian Wendt (CDU), sicher mehr als eine veröffentlichungsfähig wäre.

Wendt ließ durchblicken, dass er sich bei dem heißen Thema statt einer Vertagung eine frühere Entscheidung seines Ausschusses und eine Veröffentlichung gewünscht hätte. Nun soll am kommenden Mittwoch entschieden werden, dem 21. November. Unabhängig von der Frage, ob eine Petition veröffentlich wird, werde aber jede “ordentlich bearbeitet”, sagte Wendt. Kuriosum am Rande: Der Sachse Wendt, Mitglied im konservativen Unionszirkel „Berliner Kreis”, ist selbst Gegner des UN-Migrationspakts.

Wenn der Pakt unverbindlich ist, warum kommt dann ständig das Wort "verpflichten" vor?

In den einschlägigen Teilen des Netzes befeuert dieser Punkt die Wut gegen den Migrationspakt am stärksten: Dutzendfach komme im Vertragstext das Wort „Verpflichtung“ oder „verpflichten“ vor, das zeige schon, dass „Systempolitiker“ und „Lügenpresse“ nicht die Wahrheit sagten, wenn sie behaupteten, er greife nicht in nationale Souveränitätsrechte ein. Teil eins dieser Behauptung stimmt. „Wir verpflichten uns…“, so beginnen viele Abschnitte des Texts. Wer nachzählt, wird mehr als 90 Textstellen finden. Aber es lohnt, sich jeweils den ganzen Satz anzusehen. Einer, der geeignet wäre, Migration zu steigern, wie die Gegner fürchten, ist da nicht zu finden. Mit „Wir verpflichten uns…“ beginnen Forderungen nach guter Information über Migration oder die, dass die Menschenrechte von Migranten einzuhalten sind.

Und dann kommen Sätze wie dieser auf den 32 Seiten immer wieder vor: „Der Globale Pakt bekräftigt das souveräne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen, sowie ihr Vorrecht, die Migration innerhalb ihres Hoheitsbereichs in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht selbst zu regeln.“ So etwa im Teil über Arbeitsmigration: Die solle zwar in jeder Weise gefördert werden, durch Visaerleichterungen, Hilfe der Konsulate, korrekte Arbeitsverträge, gleiche Rechte für ausländische und inländische Arbeitskräfte etc. aber „im Einklang mit den nationalen Prioritäten, den Bedürfnissen des örtlichen Marktes und dem Qualifikationsangebot.“

Zu den Verpflichtungen gehören auch solche, die Gegner von Einwanderung gut finden müssten, etwa die zum Kampf gegen Schleuser und zum Grenzschutz: „Wir verpflichten uns, das Management unserer nationalen Grenzen zu koordinieren, die bilaterale und regionale Zusammenarbeit zu fördern, die Sicherheit der Staaten, Gemeinschaften und Migranten zu gewährleisten, sichere und reguläre Grenzübertritte zu ermöglichen und gleichzeitig irreguläre Migration zu verhindern.“

Wenn der Pakt so unverbindlich ist, welche Bedeutung hat er denn dann?

Zahlreiche Abkommen und Deklarationen der Vereinten Nationen sind nicht rechtsverbindlich und gelten auch nicht als völkerrechtlicher Vertrag im Sinne des Grundgesetzes. So hat die UN-Vollversammlung etwa im September 2016 eine Reihe von Verpflichtungen zum Schutz von Migranten und Flüchtlingen verabschiedet, die so genannte New Yorker Erklärung. Sie bildet den Vorläufer des jetzt ausverhandelten Migrationspakts und legt in einem Anhang bereits dessen wesentliche Elemente fest.

Im Völkerrecht gilt so etwas als „soft law“, als weiches Recht. Weich deshalb, weil es keine Institutionen und Verfahren gibt, mit denen die Vorschriften oder Verpflichtungen durchgesetzt werden können. Unabhängig davon entfalten sie aber eine Wirkung als gemeinsames Ziel – das die Unterzeichnerstaaten auch verfehlen können und dann innerhalb der Weltgemeinschaft entsprechend unter Erklärungs- und Rechtfertigungsdruck stehen.

Zugleich bilden die im Konsens bestätigten Aussagen des Paktes ein Fundament für weitere zwischenstaatliche Verhandlungen. Beide Seiten können sich darauf berufen. Es könnte damit erleichtert werden, Kompromisse zu finden und gemeinsame Regeln zu erarbeiten.

Zum Verhältnis zwischen Unverbindlichem und Verbindlichem sagt die Hamburger Völkerrechtsprofessorin Nora Markard: „Die allererste Menschenrechtscharta, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, war eine unverbindliche Erklärung der UN-Generalversammlung. Sie zeigt, welche Rolle soft law spielen kann: Es kann eine Grundlage sein, auf der später über verbindliche Regelungen verhandelt werden kann.”

Unabhängig davon kann es – mittelbar - auch rechtliche Wirkungen geben. So ist es zumindest nicht ausgeschlossen, dass Festlegungen oder Proklamationen aus dem Migrationspakt auch einen Bezugspunkt für Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen bilden können. In der Bundesrepublik wird das absehbar eine eher geringe Rolle spielen, da die im Pakt proklamierten Ansprüche und Zusagen im Wesentlichen sowohl auf gesetzlicher Ebene wie durch Verfassungsgarantien ohnehin abgesichert sind. Viel wird aber davon abhängen, wie der Pakt in den nächsten Jahren und Jahrzehnten umgesetzt wird. 

Ein Satz im Vertrag befördert die Angst der Einwanderungsgegner besonders: „Wir verpflichten uns, den multilateralen Dialog im Rahmen der Vereinten Nationen durch einen periodischen und wirksamen Folge- und Überprüfungsmechanismus fortzusetzen, der sicherstellt, dass die in diesem Dokument enthaltenen Worte in konkrete Taten zum Nutzen von Millionen von Menschen in allen Regionen der Welt umgesetzt werden.“ Das bezieht sich allerdings auf die bereits genannten unmittelbaren Ziele des Pakts, vor allem also: gute Information über Migration, Einhaltung der Rechte aller Migranten, Grenzschutz, Fluchtursachenbekämpfung, Kooperation der betroffenen Staaten, Kampf gegen Schleusung und gegen irreguläre Migration zugunsten regulärer.

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