Kein Staatsnotstand trotz fehlendem Haushalt: Artikel 111 macht's möglich

Die Drucksache mit der runden Nummer 18/13000 liegt in der Ablage mit dem Titel: Muss dringend erledigt werden. Aber so schnell wir das nichts. Der „Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2018“ (alles in allem 2981 Seiten dick) muss warten. Seit die schwarz-rote Regierung den Etatentwurf am 28. Juni beschlossen hat, herrscht Ruhe in der Haushaltspolitik des Bundes. Wolfgang Schäuble als Finanzminister hat den Entwurf so eingebracht, dass die kommende Regierung nach der Wahl im September Gestaltungsspielraum bekommt.

Aber die Regierung kommt vorerst nicht. So ruht die Haushaltspolitik des Bundes weiter, bis der Bundestag seinen Regierungsfindungsprozess abschließt. Deutschland ist somit im Zustand der vorläufigen Haushaltsführung. Der geschäftsführende Bundesfinanzminister Peter Altmaier (CDU) und seine Bürokratie übernehmen das Kommando. Allerdings steht dieses Kommando unter den strengen Vorgaben des Grundgesetzes. Nach der Verfassung liegt keine Notlage vor, sondern eine Ausnahmesituation, die zu überbrücken ist. Sollte zum Beginn des Haushaltsjahres ein vom Bundestag verabschiedeter Etat nicht vorliegen, hat nach Artikel 111 die Bundesregierung (auch die jetzige, die nur geschäftsführend im Amt ist) das Recht und auch die Pflicht, dafür zu sorgen, dass die Lichter nicht ausgehen. Sie ist „ermächtigt, alle Ausgaben zu leisten, die nötig sind“.

Dazu gehören die Löhne und Gehälter der Beamten und Mitarbeiter des Staates, damit alle Einrichtungen weiter ihren Aufgaben nachkommen können. Dazu gehört auch die Finanzierung aller gesetzlichen Verpflichtungen des Bundes, also vor allem der Sozialleistungen wie die Grundsicherung im Alter oder die Zuschüsse an die Rentenkasse. Auch können alle begonnenen Investitionsprogramme fortgeführt werden, sofern die Gesetzeslage das erlaubt.

Drucksache 18/13000 ist vorerst erledigt

Die Grundlage dafür ist allerdings nicht die Drucksache 18/13000, denn der Entwurf ist mit Ablauf der Wahlperiode erst einmal erledigt – „Diskontinuität“ ist der juristische Fachterminus dafür. Stattdessen wird der Haushalt für 2017 fortgeschrieben, zudem können Ermächtigungen aus früheren Haushaltsplänen herangezogen werden. Im Dezember wird das Bundesfinanzministerium dazu eine Regelung herausgeben. Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass die Ministerien jeden Monat ein Zwölftel ihres Ausgabenvolumens im Etat verwenden dürfen.

Bei den Investitionen lässt das Finanzministerium einen weiteren Rahmen zu, da man das Abfließen der Mittel nicht so strikt planen kann. Bei den Personalausgaben erlaubte es bei der bisher letzten vorläufigen Haushaltsführung im Jahr 2014 dagegen nur einen Rahmen von 45 Prozent der Gesamtmittel bis einschließlich Juni. Denn Vorsicht ist die Mutter der vorläufigen Haushaltssteuerung. Sie wäre übrigens auch nötig geworden, wenn die „Jamaika“-Sondierungen geklappt hätten. Denn ein später Bundestags-Wahltermin im September führt immer dazu, dass das parlamentarische Haushaltsverfahren samt Beschluss sich ins neue Jahr hineinzieht.

Verzögerung hängt auch am Wahltermin

Einen etatlosten Zustand gibt es also nicht. Freilich sollte der Bundestag nach erfolgreicher Regierungsbildung schon zügig einen neuen Haushalt beschließen. Das könnte sich nun aber erheblich verzögern, wenn es tatsächlich zu Neuwahlen käme. Ein Termin im März oder gar April würde bedeuten, dass nach Sondierungen und Koalitionsverhandlungen eine Regierung wohl frühestens im Mai oder Juni handlungsfähig wäre. Das parlamentarische Verfahren dauert dann mindestens einige Wochen – und deutlich länger, wenn die neue Koalition den alten Schäuble-Entwurf noch erheblich verändern will.

Der Haushalt für 2018 läge dann wohl erst im Herbst vor. Parallel dazu hat aber längst das Verfahren zur Aufstellung des Etats für 2019 begonnen - üblicherweise startet das Finanzministerium schon im März des Vorjahres mit den Ressortverhandlungen, der Kabinettsbeschluss folgt im Frühsommer und der parlamentarische Prozess zieht sich dann bis in den Spätherbst hinein. Bei einer längeren Phase ohne echte Regierung wird auch der Folgeetat zu spät fertig - weshalb auch das Jahr 2019 mit einer vorläufigen Haushaltsführung beginnen wird.

Schuldenmachen wäre erlaubt

Und was ist, wenn in dieser Phase dem Bund das Geld ausgeht? Das ist zwar unwahrscheinlich, aber für alle Fälle erlaubt das Grundgesetz es, dass die Regierung dann Schulden machen kann, um die Ausgaben zu decken. Und zwar „bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplans“ – das wären immerhin gut 80 Milliarden Euro. Bei unvorhergesehenen Ereignissen wiederum, die größere Ausgaben erzwingen, darf der geschäftsführende Finanzminister handeln und nach Artikel 112 der Verfassung zusätzliches Geld außerhalb des Plans locker machen.

Ansonsten aber ist der geschäftsführenden Regierung eine eigene längerfristige Haushaltspolitik übrigens nicht möglich. Sie kann nichts umschichten im Plan, sie darf nichts verändern, sie hat keine Gestaltungsmöglichkeit. Im Grundgesetzkommentar Hömig/Wolff etwa heißt es dazu: „Wenn der Haushaltsplan deswegen nicht verabschiedet werden kann, weil der Bundesregierung die notwendige Mehrheit fehlt und keine Aussicht besteht, diesen Zustand zu überwinden, ist Artikel 111 keine Grundlage für eine dauernde Haushaltsführung.“