Ukraine: Hat die Krim ein Recht auf Abspaltung?

Noch vor der Volksabstimmung hat das prorussische Parlament in Simferopol am Dienstag die Unabhängigkeit der Halbinsel Krim von der Ukraine erklärt. Am Sonntag soll die Bevölkerung der Halbinsel über den Anschluss an Russland entscheiden. Der Kreml hat bereits zugesichert, die Krim bei einem entsprechenden Votum in die Russische Föderation aufzunehmen. Viele Beobachter aber halten den Vorgang für einen Verstoß gegen ukrainisches und internationales Recht.

Gibt es ein Recht auf Sezession?

Das Völkerrecht verbiete Sezessionen nicht generell, sagt Georg Nolte, Professor für Völkerrecht an der Humboldt-Universität und Mitglied der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen. Ihre Rechtmäßigkeit hänge von den Umständen ab. Verfassungen erlauben Abspaltungen normalerweise nicht. Das Grundgesetz sieht zum Beispiel nicht vor, dass ein Bundesland sich die Kompetenz zuspricht, sich von der Bundesrepublik abzuspalten. „Wenn ein Landesteil gegen die Verfassung aus dem Staatsverband auszuscheiden versucht, kann die Zentralregierung das notfalls durch Zwang verhindern.“ Eindeutig verbiete das Völkerrecht jedenfalls, dass ein Staat die Bevölkerung eines anderen Staates nutzt, um ein Gebiet herauszubrechen, erläutert Nolte.

Einvernehmliche Veränderungen des Staatsgebiets sind allerdings zulässig, zum Beispiel die Auflösung der Sowjetunion oder die Teilung der Tschechoslowakei. Demnächst stimmt Schottland mit dem Einverständnis der Zentralregierung in London über seine Unabhängigkeit ab. Daneben „nimmt es das klassische Völkerrecht zur Kenntnis, wenn die Bevölkerung eines Teilgebiets sich selbst organisiert und sich länger gegenüber der Zentralregierung behauptet“, sagt Nolte. So haben sich die Vereinigten Staaten vom britischen Königreich abgespalten und die Niederlande von Spanien.

Wenn aber fremde Soldaten unter Missachtung des Gewaltverbots einen solchen Sezessionsversuch unterstützen, dann sei das heute völkerrechtswidrig und daraus entstünde für andere Staaten „die Pflicht, diesen Akt nicht anzuerkennen“, betont Nolte. Der Präzedenzfall für diese nach dem damaligen US-Außenminister benannte „Stimson-Doktrin“, die ausländische Unterstützung untersagt, war die Abspaltung der Mandschurei von China 1932 im Zug der Okkupation durch Japan. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Doktrin zu allgemeinem Völkerrecht.

Was sagt die Verfassung der Ukraine?

„Nach Artikel 2 der Verfassung ist die Ukraine ein Einheitsstaat“, erklärt Otto Luchterhandt, emeritierter Professor für Ostrecht der Universität Hamburg. Die Krim hat einen Autonomiestatus, ist aber kein Gliedstaat wie die deutschen Bundesländer. Sie hat kein Recht auf Abspaltung. Referenden darf die Krim nach Artikel 138 zwar abhalten, aber nur über regionale Fragen. Fragen des territorialen Bestands können nur in nationalen Referenden oder Beschlüssen des nationalen Parlaments der Ukraine geklärt werden. Selbst wenn die ukrainische Verfassung ein solches Referendum erlaubte, bliebe ein Abspaltungsversuch der Krim völkerrechtswidrig, sagt Nolte. „Man kann die russische Militäraktion nicht von der Volksabstimmung trennen. Einen Abspaltungsversuch, der durch die Bajonette einer fremden Gewalt veranlasst und ermöglicht wird, darf man nicht anerkennen.“

Generell ist eine Volksabstimmung laut Nolte nicht zwingende Voraussetzung für eine Unabhängigkeitserklärung. Solche Erklärungen dürften aber nicht unter Druck stattfinden. In Europa müssten auch gemeinsame verfassungsrechtliche Standards beachtet werden. Die Fragestellung eines Referendums müsse „in einem nachvollziehbaren Prozess zustande kommen“. Schon der Zeitdruck, mit dem auf der Krim vorgegangen werde, sei „demokratisch problematisch. Es gibt offenbar keine Chance, eine Alternative zu formulieren.“ Deshalb rät Nolte auch davon ab, Beobachter zu der Abstimmung zu entsenden. Überwachung sei gut für die internationale Legitimität. Dieses Referendum sei aber „im Ansatz unakzeptabel. Die OSZE sollte es nicht durch Überwachung legitimieren.“

Was bedeutet das auch von Russland unterschriebene Prinzip der territorialen Unverletzlichkeit bestehender Staaten?

Staaten müssen die territoriale Integrität anderer Staaten achten. Russland hat dieses Prinzip durch seine Mitgliedschaft in mehreren Organisationen, die es zur Bedingung machen, bekräftigt, darunter die Vereinten Nationen, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), der Europarat. Russlands Präsident Wladimir Putin verstößt mit der Aufnahme der Krim zudem gegen die russische Verfassung, deren Artikel 15, Absatz 4 ihn und das Parlament verpflichtet, die Völkerrechtsprinzipien und völkerrechtlichen Verträge Russlands einzuhalten, sagt Luchterhandt. Nolte weist darauf hin, dass Russland und die Ukraine der „Venedig-Kommission“ für Demokratie durch Recht angehören, die verfassungsrechtliche Standards formuliert.

Obwohl die Stellungnahmen der Venedig-Kommission als solche nicht bindend sind, stützt sich die Kommission auf bindende Verpflichtungen aus dem Statut des Europarats und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Ist die Krim mit der Sezession des Kosovo von Serbien vergleichbar? Die Unterschiede sind eklatant. Die Militärintervention im Kosovo versuchte die Nato mit der Pflicht zum Schutz der von Massenmord bedrohten Albaner zu rechtfertigen. Auf der Krim ist eine Gefahr für die russische Mehrheit nicht erkennbar. Das Kosovo hat der UN-Sicherheitsrat nicht vorschnell von Serbien gelöst, sondern internationalen Truppen unterstellt, um eine friedliche Klärung des Status zu ermöglichen. Auf der Krim setzt allein Russland Truppen ein; sie sind von keiner internationalen Instanz legitimiert.

Welche Lösungen sieht das Völkerrecht für den Streit um die Krim vor?

Das Vorgehen Russlands und das Vorgehen des Krim-Parlaments bedeuten für Nolte einen klaren Rechtsbruch. Damit haben die Bundesregierungen und andere Staaten „die Pflicht, das Ergebnis nicht anzuerkennen“ und ebenso „die Pflicht, zusammen zu arbeiten, um den rechtswidrigen Zustand zu beenden“. Typischerweise dauerten solche Auseinandersetzungen lange. „Wenn gegen das Recht verstoßen wird, heißt das nicht, dass damit wirklich ,Fakten geschaffen’ sind“, sagt Nolte. Man müsse „die Ansprüche aufrecht erhalten“ und „mit Geduld die Rechtspositionen durchsetzen“. In Verhandlungen müsse sich zeigen, ob Russland vielleicht doch eine Autonomie der Krim in der Ukraine akzeptiert oder die Ukraine und ihre Unterstützer sich am Ende mit der Abspaltung der Krim einverstanden erklären.